農(nóng)村基層黨組織在村民自治中的作用淺探

　　農(nóng)村實(shí)行村民自治后，黨組織的地位和作用應(yīng)該是什么？《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定了農(nóng)村基層黨組織在村級(jí)治理中具有領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。但是從目前一些地方看，對(duì)基層黨組織的作用主要有兩種誤識(shí)：一種是“代替論”。認(rèn)為“既然實(shí)行村民自治就應(yīng)該是村民選舉的村民委員會(huì)說了算，黨支部管管自己的黨務(wù)”就可以了。另一種是“代表論”，認(rèn)為“村委會(huì)主任是村民選的，代表村民利益，黨支部書記是上級(jí)黨委任命的，代表領(lǐng)導(dǎo)干部的利益，應(yīng)該改變過去支部書記說了算的做法，由村委會(huì)主任說了算”。農(nóng)村村民自治的實(shí)踐告訴我們，實(shí)行村民自治后，村黨支部不僅是領(lǐng)導(dǎo)核心，而且只有在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治才能夠得到健康發(fā)展和推進(jìn)，村民當(dāng)家作主的權(quán)利才能得到保障。堅(jiān)持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用關(guān)鍵是要準(zhǔn)確定位，不斷改進(jìn)和完善領(lǐng)導(dǎo)的方式和方法。
　　
　　（一）堅(jiān)持黨支部的領(lǐng)導(dǎo)必須找準(zhǔn)自己的位置
　　
　　村級(jí)黨組織應(yīng)該扮演什么樣的角色？《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三條作了明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，依照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律、支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”①。《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》進(jìn)一步具體化為：村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織……依照國(guó)家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)”②。這樣就進(jìn)一步明確了村黨支部與村委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題上，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定：村黨支部是農(nóng)村各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，討論決定經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題③。由此可見村黨支部的功能作用主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
　　第一，政治領(lǐng)導(dǎo)功能。要在政治上保證村委會(huì)必須在黨的路線、方針、政策的指引下，在國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)開展工作，監(jiān)督村民委員會(huì)依法履行職責(zé)，正確行使權(quán)力。從實(shí)際和群眾愿望出發(fā)，組織帶領(lǐng)黨員和農(nóng)民群眾堅(jiān)持社會(huì)主義方向，走共同富裕的道路，這里體現(xiàn)的是把關(guān)定向的作用。農(nóng)村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)功能是由其所具有的政治領(lǐng)導(dǎo)核心地位決定的一項(xiàng)重要功能。從太平村的黨總支的職能定位看，這一功能的具體內(nèi)容包括：宣傳、貫徹、執(zhí)行黨的路線方針政策和上級(jí)黨組織以及本村黨員大會(huì)的決議；監(jiān)督和保證國(guó)家憲法和法律在本村的實(shí)施；領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)村民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，支持和保證村民依法開展自治活動(dòng)；負(fù)責(zé)組織和落實(shí)國(guó)家政務(wù)的推行。
　　第二，思想領(lǐng)導(dǎo)功能。通過對(duì)村民群眾做深入細(xì)致的思想政治工作，宣傳黨的路線方針政策，樹立鄉(xiāng)風(fēng)文明的新風(fēng)尚，建設(shè)好農(nóng)村精神文明；用社會(huì)主義思想占領(lǐng)農(nóng)村陣地，做好包括村干部、黨員在內(nèi)的全體村民的思想政治工作。比如，有的村黨總支通過“百姓學(xué)校”、讀報(bào)會(huì)、文體活動(dòng)等多種形式開展黨的基本路線教育，進(jìn)行鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、社會(huì)主義民主和法制等教育，經(jīng)常組織村民委員會(huì)成員學(xué)習(xí)黨的方針政策和國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)法制和政策觀念，經(jīng)常了解他們的思想動(dòng)態(tài)，及時(shí)解決思想上的問題，提高依法治村的能力。
　　第三，ITz2qa0EDXGHBuhwKsxEuRDitAzyn2b/VZLCT/cOyDs=組織領(lǐng)導(dǎo)功能。這是極為重要的一項(xiàng)功能，它貫穿于整個(gè)村民自治的始終。從一些地方的經(jīng)驗(yàn)看，首先是在重大問題和重要環(huán)節(jié)上的領(lǐng)導(dǎo)。比如，在民主選舉中，整個(gè)村委會(huì)的選舉要在鎮(zhèn)、村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下有組織的實(shí)施，以保證選舉工作依法進(jìn)行。在民主決策中，黨支部要對(duì)全村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和精神文明建設(shè)做出規(guī)劃，提出意見，支持村委會(huì)依法獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展工作。在民主管理中，要領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)搞好村民自治章程等制度建設(shè)，特別要搞好規(guī)范村干部行為、反腐倡廉方面的制度建設(shè)。在民主監(jiān)督中，要規(guī)范村務(wù)公開，開展民主理財(cái)活動(dòng)，實(shí)行民主評(píng)議村干部。在黨內(nèi)加強(qiáng)對(duì)黨員村干部的監(jiān)督、考核，帶動(dòng)整個(gè)村干部隊(duì)伍素質(zhì)的提高。其次是抓好黨組織的自身建設(shè)，發(fā)展黨的組織，提高黨員素質(zhì)，向村委會(huì)和其他群眾自治組織推薦自己的優(yōu)秀分子擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)者，維護(hù)黨的利益和威信，提高村級(jí)治理水平。
　　第四，利益整合功能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)特征就是利益主體的分散化，在現(xiàn)代國(guó)家政治生活中，政黨組織的一個(gè)重要功能就是利益表達(dá)和整合功能，政黨組織將本階級(jí)成員和其他社會(huì)成員的利益要求綜合為政策，從而贏得社會(huì)的廣泛支持。中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民的利益是共產(chǎn)黨的全部責(zé)任與首要任務(wù)。黨的十六大又進(jìn)一步提出了“三個(gè)代表”的要求，其中，始終代表最廣大人民群眾的根本利益是“三個(gè)代表”重要思想的落腳點(diǎn)。胡錦濤總書記提出要做到“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”。因此，執(zhí)政黨如何整合社會(huì)各階層利益關(guān)系，真正做到為人民服務(wù)、為人民謀利益，是一項(xiàng)神圣的職責(zé)。村黨支部作為執(zhí)政黨的最基層的組織，必須時(shí)刻關(guān)心群眾疾苦，傾聽群眾意見和呼聲，深入群眾，開展調(diào)查研究，掌握農(nóng)村問題的最新動(dòng)向，不斷增進(jìn)和維護(hù)農(nóng)民的切身利益。
　　第五，服務(wù)支持功能。這是村黨支部在村民自治制度下的一個(gè)重要職能，也是農(nóng)村基層黨組織職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要內(nèi)容。農(nóng)村黨支部的服務(wù)支持功能包括為村委會(huì)開展工作服務(wù)和為村民生產(chǎn)生活提供服務(wù)兩個(gè)主要方面。從為村民委員會(huì)開展工作服務(wù)來看，包括為村委會(huì)開展工作提供政策法律咨詢，提供后備人才隊(duì)伍，爭(zhēng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)本村工作的理解信任和支持。從為村民提供服務(wù)方面來看，包括支持村民依法行使民主權(quán)利，維護(hù)村民的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)益，支持村民依法從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、支持村民開展積極健康的精神文化活動(dòng)，支持村民享有各種社會(huì)保障和社會(huì)福利，幫助村民公平公正地處理民間矛盾和家庭矛盾，努力營(yíng)造良好的鄰里關(guān)系和社會(huì)環(huán)境。
　　第六，監(jiān)督制約功能。村黨支部的監(jiān)督制約功能主要是對(duì)村委會(huì)及其他村組織行為，以及其他村范圍的重大經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行政治監(jiān)督和法律監(jiān)督。比如依據(jù)國(guó)家政策和法律，按照多數(shù)村民的意見和要求，對(duì)村委會(huì)執(zhí)行村民授予和國(guó)家法律賦予認(rèn)可的權(quán)力行為進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督。對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織和重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督制約，以保證他們依法經(jīng)營(yíng)，符合國(guó)家有關(guān)政策和法律，尊重內(nèi)部成員多數(shù)人的利益。但不能對(duì)內(nèi)部具體經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行直接干預(yù)和插手。黨支部在農(nóng)村的監(jiān)督制約作用還在于對(duì)農(nóng)村各種非正式組織如宗族組織、宗教組織進(jìn)行監(jiān)督制約，打擊黑惡勢(shì)力的活動(dòng)，以確保村民自治的健康發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。
　　
　　（二）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)必須充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)作用
　　
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是黨的農(nóng)村基層組織，根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三條的規(guī)定，黨的農(nóng)村基層組織是農(nóng)村各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心④。因此充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)作用，對(duì)于村民自治的發(fā)展有極大的作用。具體表現(xiàn)為精心培育，熱情指導(dǎo)，嚴(yán)格把關(guān)，全力支持。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，作為黨的農(nóng)村基層組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)開展工作。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要正確理解和行使其對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，既要在宏觀上重大問題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要在具體村級(jí)治理的事務(wù)上發(fā)揮指導(dǎo)作用，保證村委會(huì)依法行使自主權(quán)。一是解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，把“領(lǐng)導(dǎo)”從原來的直接干預(yù)具體事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎巍⑺枷牒徒M織的領(lǐng)導(dǎo)，抓好對(duì)村兩委成員的培訓(xùn)。除了每三年一次村委會(huì)換屆選舉后的培訓(xùn)外，還可以通過實(shí)行村委會(huì)主任例會(huì)制度，加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)主任的平時(shí)培訓(xùn)，不斷提高他們依法治村、民主管理的能力，提高村民自治的能力。當(dāng)村委會(huì)意見與鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見相左時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要實(shí)事求是地分析、判斷和尊重村委會(huì)的意見，嚴(yán)格遵循《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，支持和幫助村民委員會(huì)依法自治，不能以黨委的決議或者文件的形式要求村委會(huì)執(zhí)行。二是切實(shí)指導(dǎo)和幫助制定鄉(xiāng)規(guī)民約，實(shí)現(xiàn)村民自治的制度化和程序化。三是要通過村黨支部，培養(yǎng)農(nóng)村的優(yōu)秀分子加入共產(chǎn)黨，并在村民自治中把這些精英推向農(nóng)村政治的大舞臺(tái)，促進(jìn)村民自治健康有序地進(jìn)行。以組織的途徑來實(shí)現(xiàn)黨委的意圖，把村民自治組織建設(shè)成為一個(gè)保障村民實(shí)現(xiàn)直接民主的堅(jiān)實(shí)載體。四是完善村干部的績(jī)效考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，督促村兩委成員更好地努力工作。五是通過對(duì)村委會(huì)執(zhí)行國(guó)家法律政策情況的監(jiān)督來體現(xiàn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。做到到位不越位，獻(xiàn)策不決策。
　　
　　
　　（三）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)必須實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，抓好“三大建設(shè)”
　　
　　眾所周知，我國(guó)的農(nóng)村村黨組織一直直接承擔(dān)著鄉(xiāng)政村務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和管理工作。推行村民自治后，村級(jí)黨組織面臨新的工作環(huán)境和挑戰(zhàn)。如何按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，準(zhǔn)確體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，找到村級(jí)黨組織新的工作著力點(diǎn)，至關(guān)重要。從目前看，要能夠適應(yīng)這種變化，必須實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，抓好“三大建設(shè)”。“三個(gè)轉(zhuǎn)變”指：
　　一是轉(zhuǎn)變思想觀念，學(xué)會(huì)在新的形勢(shì)下開展基層黨建工作。要由以前的村黨組織包打天下轉(zhuǎn)變到在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，與村委會(huì)密切配合合理分工，共同抓好鄉(xiāng)政村務(wù)。
　　二是轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，要由過去直接命令、干預(yù)的方式轉(zhuǎn)變到通過思想、政治組織領(lǐng)導(dǎo)以及通過貫徹國(guó)家的法律、政策來體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。首先，村黨支部書記要盡快樹立依法行政的觀念。對(duì)新任村委委員的遵守法律、依法辦事的主動(dòng)意識(shí)，應(yīng)該給予支持。應(yīng)該保障村委會(huì)行使掌管財(cái)產(chǎn)權(quán)和村辦公司企業(yè)法人權(quán)等權(quán)利。其次，要掌握有所不為，才能有所為的領(lǐng)導(dǎo)方式。村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)主要應(yīng)在方向性、政策性、全局性、重要性問題上實(shí)現(xiàn)自己更高層次的領(lǐng)導(dǎo)，把事務(wù)性、職能性、技術(shù)性的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民間的事務(wù)管理，交給農(nóng)村群眾自治組織。
　　三是轉(zhuǎn)變工作方法，要由過去的行政監(jiān)督工作方法轉(zhuǎn)變?yōu)槔梅伞⒅贫鹊谋O(jiān)督手段。首先，要能熟練地運(yùn)用有關(guān)法律規(guī)定實(shí)施有效監(jiān)督。必須將有關(guān)法律細(xì)化、量化，建立村民自治章程和村規(guī)民約。比如制定《村民代表會(huì)議制度》、《村務(wù)公開制度》、《財(cái)務(wù)監(jiān)督制度》、《村兩委會(huì)聯(lián)席會(huì)議制度》、《民主評(píng)議村干部制度》、《村級(jí)組織之間工作程序》、《村民權(quán)利與義務(wù)守則》等。其次，要積極創(chuàng)新農(nóng)村民主監(jiān)督的有效方式。比如推行《村民質(zhì)詢會(huì)議制度》，讓群眾有問題直接當(dāng)面質(zhì)詢村干部，村干部當(dāng)面答復(fù)并解決群眾提出的問題，使村委決策前后的行為全程受到群眾的直接監(jiān)督。這種制度可以大大激發(fā)群眾的參政議政意識(shí)和自我管理能力，也使村干部增加了責(zé)任感和緊迫感。
　　在村民自治制度下，村黨支部要實(shí)現(xiàn)有效的領(lǐng)導(dǎo)必須抓好“三大建設(shè)”。
　　一是“全覆蓋”的黨建工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在新形勢(shì)新挑戰(zhàn)下，村黨組織要善于運(yùn)用組織技術(shù)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨的作用。縱向的要做PHrGdMRNgo+EsujYETmaFQ==到從黨總支到黨支部到黨小組到黨員；橫向的從本地村民黨員到新村民黨員，從村民黨員到企業(yè)黨員，從年輕黨員到老齡黨員。黨組織無處不在，黨員在不同崗位發(fā)揮著模范帶頭作用，真正達(dá)到“凝聚力、全覆蓋、組織化”的要求。這是村黨支部領(lǐng)導(dǎo)核心地位的有力保證。
　　二是規(guī)范的黨建工作制度化建設(shè)。從太平村以及其它一些地方的經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)村基層黨建必須加強(qiáng)制度建設(shè)。這些制度主要應(yīng)該有：（1）建立和規(guī)范村委會(huì)向黨支部匯報(bào)工作的制度。村委會(huì)主任要定期向黨支部匯報(bào)工作，特別是重大事情在提交村民會(huì)議討論表決前首先向黨支部匯報(bào)。經(jīng)黨支部集體研究同意后，再提交村民大會(huì)討論決定。（2）建立村黨支部、村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)由村黨支部書記主持，主要研究村里重要工作和重大活動(dòng)，研究確定提交村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論決定政策性較強(qiáng)、關(guān)系全體村民切身利益的問題，包括土地使用、工程發(fā)包、村辦企業(yè)的建立和重大工程建設(shè)的投資、村鎮(zhèn)建設(shè)方案等。聯(lián)席會(huì)議對(duì)重大村務(wù)問題討論后，提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議通過，由村委會(huì)具體組織實(shí)施。（3）建立雙向溝通制度。村黨支部書記和村委會(huì)主任應(yīng)經(jīng)常進(jìn)行溝通。黨支部應(yīng)及時(shí)向村委會(huì)傳達(dá)上級(jí)有關(guān)指示，村委會(huì)也應(yīng)經(jīng)常向黨支部匯報(bào)工作，及時(shí)解決村建設(shè)中的問題，強(qiáng)化班子工作的整體性。（4）建立和完善民主評(píng)議制度。村黨支部要組織黨員和村民代表對(duì)村委會(huì)及其成員的工作情況定期進(jìn)行評(píng)議，以加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督。村黨支部應(yīng)將村民評(píng)議的結(jié)果及時(shí)向村委會(huì)進(jìn)行反饋，幫助他們正確認(rèn)識(shí)自己，正視存在的不足和問題，落實(shí)整改措施、提高水平。對(duì)不稱職或犯有嚴(yán)重錯(cuò)誤而不宜在村委會(huì)工作的干部，黨支部可提交村民大會(huì)討論進(jìn)行罷免。
　　三是一支過硬的黨員隊(duì)伍的建設(shè)。黨員能夠發(fā)揮先鋒模范作用，干部能夠起到表率作用就是最好的堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是村級(jí)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的根本。上海嘉定區(qū)的太平村從三個(gè)方面發(fā)揮每個(gè)黨員作用：（1）實(shí)行黨員責(zé)任區(qū)制度。把全村黨員劃分成3個(gè)黨支部，9個(gè)黨小組，每個(gè)村民組配備兩名黨員，新村民家園配備1名新村民黨員，每個(gè)黨員聯(lián)系5戶村民，努力形成“群眾有事找黨員，組織有事找黨員”的新機(jī)制。（2）黨員佩戴身份卡制度。（3）村民住所“黨員人家”亮牌制度，增加了黨員的榮譽(yù)感和責(zé)任感、使命感。在太平村，黨員和黨員干部除了黨章黨紀(jì)的規(guī)范約束外，村里的各項(xiàng)規(guī)章制度對(duì)黨員和干部都提出了很高的要求，要求村民做到的，黨員和干部首先做到。黨員在群眾中的影響越來越大，成了村民的貼心人。
　　（四）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)必須規(guī)范村兩委關(guān)系，實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織績(jī)效最大化
　　村民自治做得好的地方，一個(gè)很重要的原因是擁有一支團(tuán)結(jié)協(xié)作、開拓創(chuàng)新的村兩委班子。近幾年許多地方村黨總支書記和村民委員會(huì)主任“一肩挑”，村兩委委員交叉任職，在領(lǐng)導(dǎo)太平村村民自治中，較好地履行了各自