國(guó)際反傾銷制度中公共利益原則的缺陷分析

　?。蹆?nèi)容提要］國(guó)際反傾銷制度缺陷表現(xiàn)為：以傾銷有害論為理論基礎(chǔ)，這與公共利益原則相悖 ；適用公共利益原則時(shí)以“有罪推定”為原則，成為公共利益原則實(shí)現(xiàn)的障礙；實(shí)踐中，公 共利益原則沒(méi)有得到WTO各成員方的貫徹；各國(guó)規(guī)定差異大；確定公共利益的靈活性較大， 缺乏透明度；缺乏強(qiáng)制效力，其實(shí)現(xiàn)依賴于反傾銷調(diào)查當(dāng)局的自由裁量權(quán)。
　　［關(guān)鍵詞］ 傾銷有害論 “有罪推定”原則 透明度 自由裁量權(quán)
　　中圖分類號(hào)：F11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-1369（2007）4-0025-05
　　
　　反傾銷措施自產(chǎn)生以來(lái)，便有諸多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、法律、政治等角度對(duì)傾銷與反傾銷以及反傾 銷立法加以考察和研究，涉及傾銷是否合理及反傾銷是否合理，以及整套政策或制度的存廢 的問(wèn)題，而當(dāng)今WTO《反傾銷協(xié)定》和各國(guó)反傾銷立法都是以傾銷不合理而反傾銷合理為前 提基礎(chǔ)，公共利益原則在立法中的體現(xiàn)和司法中的適用當(dāng)然也不例外，顯得力量很單薄，效 果不明顯。
　　
　　反傾銷中公共利益原則理論缺陷
　　
　　1.反傾銷中公共利益原則的理論基礎(chǔ)
　　綜觀WTO《反傾銷協(xié)定》及各國(guó)反傾銷法的有關(guān)規(guī)定，都是在反傾銷相關(guān)理論基礎(chǔ)上確立了 公共利益原則。
　　(1)公共利益原則理論前提為傾銷有害論。學(xué)界普遍認(rèn)為，傾銷是一種不正當(dāng)?shù)纳虡I(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為。［1］對(duì)于進(jìn)口方來(lái)說(shuō)，外國(guó)（ 地區(qū)）商品傾銷給本國(guó)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了實(shí)質(zhì)損害或損害威脅；而對(duì)國(guó)際貿(mào)易來(lái)說(shuō)，傾銷則會(huì)嚴(yán)重?cái)_ 亂正常的貿(mào)易秩序。因此，在世界市場(chǎng)上，傾銷被認(rèn)為是一種價(jià)格歧視，是扭曲正常競(jìng)爭(zhēng)機(jī) 制下的價(jià)格體系，違背了公平競(jìng)爭(zhēng)與公平貿(mào)易的準(zhǔn)則，傾銷不但對(duì)進(jìn)口國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，而且認(rèn) 為從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)進(jìn)口國(guó)消費(fèi)者也是有害的。［2］無(wú)論是WTO《反傾銷協(xié)定》還是各國(guó) 反傾銷法 ，都是以傾銷有害為理論前提。反傾銷措施的采取就是為了消除傾銷造成的影響，反傾銷中 公共利益原則就是在傾銷有害的理論前提下適用的。
　　(2)公共利益原則的適用以“有罪推定”［3］為原則。在傾銷有害論這一理論原則的前提下，在公共利益問(wèn)題上WTO《反傾銷協(xié)定》及各國(guó)反傾銷 法都是采取的一種“有罪推定"的法律適用原則。
　　第一，從WTO《反傾銷協(xié)定》規(guī)定來(lái)看。WTO《反傾銷協(xié)定》第6.1條規(guī)定：應(yīng)將主管機(jī)關(guān)要 求的信息通知反傾銷調(diào)查中的所有利害關(guān)系方，并給予它們充分機(jī)會(huì)以書(shū)面形式提出其認(rèn)為 與所涉調(diào)查有關(guān)的所有證據(jù)。第6.2條規(guī)定：所有利害關(guān)系方均有為其利益進(jìn)行辯護(hù)的充分 機(jī)會(huì)。第6.8條規(guī)定:如任何利害關(guān)系方不允許使用或未在合理時(shí)間內(nèi)提供必要的信息，或嚴(yán) 重妨礙調(diào)查，則初步和最終裁定，無(wú)論是肯定的還是否定的，均可在可獲得的事實(shí)基礎(chǔ)上作 出。附件2第1條規(guī)定：……如信息未能在合理時(shí)間內(nèi)提供，調(diào)查機(jī)關(guān)將有權(quán)以可獲得的事實(shí) 為基礎(chǔ)作出裁定，包括在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出的發(fā)起調(diào)查的申請(qǐng)中包含的事實(shí)。從以上規(guī)定可以得 知，當(dāng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)以外的其他利害關(guān)系人沒(méi)有進(jìn)行辯護(hù)或提供對(duì)己有利的充分證據(jù)，則反傾銷 調(diào)查當(dāng)局就以已有的證據(jù)判斷傾銷是否成立。
　　第二，從歐盟《反傾銷條例》來(lái)看。歐盟《反傾銷條例》認(rèn)為傾銷給共同體產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了實(shí)質(zhì) 性的損害，破壞了共同體市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)。因此，為了保護(hù)共同體產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)上的生存和發(fā)展 能力，就必須采取行動(dòng)遏制傾銷這種不公平的貿(mào)易行為，這就是歐盟當(dāng)局在反傾銷問(wèn)題上普 遍適用的邏輯：采取反傾銷措施符合共同體的利益，除非有相反的證明。特別是461/2004號(hào) 條例對(duì)《歐盟反傾銷條例》進(jìn)行修訂后，給予歐盟委員會(huì)更大的權(quán)力確保其征收固定反傾銷 稅的 建議獲得通過(guò)。根據(jù)修訂前的《歐盟反傾銷條例》，為征收固定反傾銷稅要求成員國(guó)簡(jiǎn)單多 數(shù)通過(guò)，棄權(quán)被計(jì)為否決票，而根據(jù)新條例，在委員會(huì)提出征收固定反傾銷稅建議的一個(gè)月 內(nèi)，除非理事會(huì)以簡(jiǎn)單多數(shù)否決該建議，否則將通過(guò)該建議。也就是說(shuō)任何棄權(quán)將被計(jì)為贊 成票。在每個(gè)案件中，調(diào)查機(jī)構(gòu)在得出傾銷、損害以及因果關(guān)系的肯定結(jié)論之后，進(jìn)行公共 利益審查之初就已設(shè)定了這樣一個(gè)前提，實(shí)施反傾銷措施與共同體利益相符。除非其他利害 關(guān)系人舉出相反的證據(jù)，否則就不能證明實(shí)施反傾銷措施與共同體的利益不相符。
　　第三，從美國(guó)《反傾銷法》來(lái)看。美國(guó)將公共利益作為中止與終止反傾銷措施的前提條件， 而不是作為采取反傾銷措施的條件。根據(jù)美國(guó)法的規(guī)定，商務(wù)部能夠證明傾銷與損害之間存 在因果關(guān)系，就可以裁定征收反傾銷稅。其他利害關(guān)系人必須提出充分的證據(jù)證明反傾銷稅 的征收損害了其利益，商務(wù)部才會(huì)作出有關(guān)終止或中止反傾銷措施的裁定，而要推翻商務(wù)部 既定的裁決結(jié)論難度可想而知。
　　第四，從加拿大《特別進(jìn)口措施法》看。加拿大公共利益調(diào)查程序獨(dú)立于反傾銷調(diào)查程序， 也就是國(guó)際貿(mào)易法庭作出傾銷成立的基礎(chǔ)上，才根據(jù)利害關(guān)系人申請(qǐng)或國(guó)際貿(mào)易法庭主動(dòng)發(fā) 動(dòng)公共利益調(diào)查。《特別進(jìn)口措施法》第45條第1款規(guī)定：國(guó)際貿(mào)易法庭作出最終裁定后， 如果有充分的理由相信征收反傾銷或反補(bǔ)貼稅，以及按確定的傾銷幅度征收反傾銷稅將或可 能不符合公共利益，加拿大國(guó)際貿(mào)易法庭可以自行或應(yīng)利害關(guān)系人在規(guī)定時(shí)間、以規(guī)定方式 的請(qǐng)求下，發(fā)起公共利益調(diào)查。根據(jù)第4款和第5款的規(guī)定，如果經(jīng)過(guò)公共利益質(zhì)詢，國(guó)際貿(mào) 易法庭認(rèn)為應(yīng)免征或減征反傾銷稅時(shí)，它將寫報(bào)告給財(cái)政部長(zhǎng)說(shuō)明征稅或全額征稅不符合公 共利益。
　　
　　2.公共利益原則理論前提的缺陷
　　(1)公共利益原則與傾銷有害論［4］相悖。傾銷有害論強(qiáng)調(diào)的是傾銷給進(jìn)口國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)甚至消費(fèi)者都造成損害，公共利益原則是為了保 護(hù)利害關(guān)系人利益，使其免在反傾銷中遭受損害，這本身就相悖。在傾銷有害論的基礎(chǔ)上討 論公共利害原則，并以此為據(jù)，在反傾銷立法中對(duì)公共利益原則進(jìn)行規(guī)范，在反傾銷司法中 予以實(shí)施，必然難以突破。公共利益原則的實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有理論保障。
　　(2)“有罪推定”原則的適用是公共利益原則得以實(shí)現(xiàn)的障礙。根據(jù)前述WTO《反傾銷協(xié)定》及各國(guó)反傾銷法中關(guān)于公共利益保護(hù)的發(fā)起以及調(diào)查結(jié)論的有 關(guān)規(guī)定，在反傾銷調(diào)查程序中，甚至反傾銷調(diào)查當(dāng)局已經(jīng)作出傾銷成立的前提下，必須由利 害關(guān)系人提供充分證據(jù)證明征收反傾銷稅對(duì)其不利。這一規(guī)定，使利害關(guān)系人在反傾銷調(diào)查 中處于不利地位。相對(duì)于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)而言，其他利害關(guān)系人處于弱勢(shì)地位。一是相關(guān)產(chǎn)業(yè)相對(duì) 比較集中，容易給反傾銷調(diào)查當(dāng)局施加影響，而消費(fèi)者這樣的利害關(guān)系人處于分散狀態(tài)，難 以產(chǎn)生集中統(tǒng)一的意見(jiàn)，對(duì)反傾銷調(diào)查的影響較??；二是其他利害關(guān)系人取得證據(jù)困難，比 如影響商品價(jià)格的因素有多個(gè)方面［5］，而要求消費(fèi)者舉證證明因征收反傾銷稅導(dǎo) 致商品價(jià) 格上漲是困難的。因此在實(shí)踐中，反傾銷利害關(guān)系人提起公共利益調(diào)查獲得成功的概率較低 。比如，加拿大自1987年10月20日國(guó)際貿(mào)易法庭在進(jìn)口玉米反傾銷案中首次發(fā)起公共利益調(diào) 查以來(lái)，至今共發(fā)起公共利益調(diào)查案12起，其中僅有4起作出了征收反傾銷稅或按傾銷幅度 征收反傾銷稅不符合公共利益的裁決。［6］
　　
　　反傾銷立法及司法實(shí)踐中公共利益原則之缺陷
　　
　　由于反傾銷中公共利益原則的理論基礎(chǔ)的缺陷，各國(guó)在立法和司法實(shí)踐中對(duì)公共利益原則的 運(yùn)用也存在不足。
　　
　　1.公共利益原則沒(méi)有得到各國(guó)貫徹
　　在WTO框架下，越來(lái)越多的國(guó)家在反傾銷立法或反傾銷實(shí)踐中采用公共利益原則，以消除采 取反傾銷措施給相關(guān)當(dāng)事方造成的不利影響。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前世界上有反傾銷立法的國(guó) 家或地區(qū)有 75 個(gè)，有公共利益立法的為 35 個(gè)；其中 34 個(gè)國(guó)家規(guī)定在進(jìn)行反傾銷調(diào)查的 時(shí)候應(yīng)考慮公共利益（包括：下游用戶企業(yè)、消費(fèi)者的利益或國(guó)家整體利益），而其中15個(gè)國(guó)家還規(guī)定為保護(hù)公共利益可以不征稅或少征稅。［7］但我們也應(yīng)當(dāng)看到，還有 很多國(guó)家沒(méi)有考慮公共利益，WTO所確立的公共利益原則沒(méi)有得到各成員方的貫徹。
　　
　　
　　2.各國(guó)規(guī)定差異較大
　　法律概念的模糊和實(shí)體規(guī)則的欠缺是公共利益條款引發(fā)爭(zhēng)議的一個(gè)重要原因。何謂反傾銷法 中的公共利益，截至目前，無(wú)論是 WTO 相關(guān)協(xié)議還是世界各國(guó)立法均尚無(wú)明確的界定。在 反傾銷立法中對(duì)公共利益原則進(jìn)行規(guī)定的國(guó)家，其規(guī)范有很大的差異性。
　　(1)對(duì)公共利益的表述方式不一。對(duì)于公共利益的表述，各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的規(guī)定并非完全一致。歸納來(lái)說(shuō)，對(duì)公共利益的稱呼 可以分 為：一是直接稱為“公共利益”的，如加拿大、巴西、新加坡、泰國(guó)等；二是稱為“國(guó)家利 益”或類似“國(guó)家利益”的，如墨西哥、津巴布韋、拉托維亞、玻利維亞、牙買加等稱為“ 國(guó)家利益”，還有歐盟的“歐盟利益”、愛(ài)沙尼亞的“愛(ài)沙尼亞利益”、保加利亞的“保加 利亞產(chǎn)業(yè)利益”、中國(guó)臺(tái)北的“民國(guó)利益”等等；三是沒(méi)有明確稱呼的，如日本、以色列等 。［8］
　　(2)公共利益的范圍界定不一。WTO《反傾銷協(xié)定》雖然有暗含公共利益的條款存在，但沒(méi)有明確提出公共利益的概念，也 沒(méi)有規(guī)定如何適用檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)對(duì)公共利益所涵蓋的范圍，一般是在有關(guān)“利害關(guān)系人 ”的條款中加以規(guī)定，依各國(guó)的現(xiàn)有規(guī)定可以概括為三種規(guī)定方法：第一種是列舉式，即在 法條中明確指明哪些關(guān)系方屬于公共利益的范疇。采用這種方式的國(guó)家有歐盟、加拿大、新 加坡、立陶宛等。第二種是概括式或開(kāi)放式，即僅僅規(guī)定主管機(jī)構(gòu)可以考慮其他認(rèn)為有合法 利益的利害關(guān)系方。采取這種方式的國(guó)家或地區(qū)包括馬來(lái)西亞、中國(guó)臺(tái)北、以色列、津巴布 韋等。 第三種是綜合式，這種方法是將列舉式和概括式或開(kāi)放式兩種方法融合在一起，既有明確的 規(guī)定，又保留了一定的靈活空間。如巴西、約旦、巴拉圭、愛(ài)沙尼亞等。［8］
　　(3)公共利益原則在反傾銷法中的地位不同。各國(guó)反傾銷法中賦予公共利益原則的法律地位不同。根據(jù)《歐盟反傾銷條例》的規(guī)定，歐盟 利益要求進(jìn)行干預(yù)是采取反傾銷措施的必備要件，而在加拿大反傾銷法中，國(guó)際貿(mào)易法庭就 公共利益問(wèn)題展開(kāi)調(diào)查是在征收反傾銷稅之后，而不是采取反傾銷措施的前提條件。調(diào)查的 目的是判斷是否存在保護(hù)公共利益的要求，建議政府（財(cái)政部）降低或免除反傾銷稅。美國(guó) 反傾銷法將公共利益作為中止與終止反傾銷措施的前提條件，而不是作為采取反傾銷措施的 條件，這充分反映了美國(guó)反傾銷法注重保護(hù)產(chǎn)業(yè)利益的宗旨。
　　(4)公共利益條款適用的后果不一。各國(guó)反傾銷法對(duì)采取反傾銷措施征收反傾銷稅違反公共利益原則的處理方法規(guī)定不同。歐盟 的法律沒(méi)有就公共利益調(diào)查的結(jié)論作出規(guī)定，但從歐盟反傾銷實(shí)踐中可以看出，歐盟委員會(huì) 在其初審、終審、期中復(fù)審、日落復(fù)審裁決中作出征收、不征收、減少征收、終止征收、中 止征收、繼續(xù)征收的決定。［9］加拿大《特別進(jìn)口措施法》要求如果經(jīng)過(guò)公共利益 質(zhì)詢，國(guó) 際貿(mào)易法庭認(rèn)為應(yīng)免征或減征反傾銷稅時(shí)，它將寫報(bào)告給財(cái)政部長(zhǎng)說(shuō)明征稅或全額征稅不符 合公共利益，建議減稅及減稅的水平，即公共利益的調(diào)查與反傾銷稅率的確定結(jié)合在一起。［10］美國(guó)商務(wù)部在考慮公共利益的情況下，會(huì)終止或中止反傾銷調(diào)查或終止征收反 傾銷稅。［11］
　　
　　3.確定公共利益的靈活性較大
　　反傾銷爭(zhēng)端是各種經(jīng)濟(jì)利益與政治利益相互沖突斗爭(zhēng)的錯(cuò)綜復(fù)雜的舞臺(tái)，而公共利益問(wèn)題往 往能集中反映這一點(diǎn)。因?yàn)楦鲊?guó)對(duì)公共利益的規(guī)定不明確不具體，使反傾銷調(diào)查當(dāng)局在采取 反傾銷措施時(shí)，往往把它當(dāng)成一只政治砝碼，對(duì)公共利益進(jìn)行任意性的解釋和界定，使公共 利益原則缺乏透明度。
　　歐盟反傾銷法在明文規(guī)定將“公共利益”作為采取反傾銷措施必須考慮的一個(gè)條件的同時(shí)， 比較詳細(xì)、明確地規(guī)定了“公共利益”包含的范圍或考慮的因素：國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益（或 者說(shuō)其遭受的損害），上游供應(yīng)商的利益，傾銷產(chǎn)品工業(yè)用戶（下游企業(yè)）的利益以及消費(fèi) 者的利益。同時(shí)規(guī)定，公共利益應(yīng)包括但不限于上述四方面利益，它著眼于社會(huì)整體福利。 比如，反傾銷機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)公共利益時(shí)應(yīng)考慮傾銷對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的影響，維護(hù)共同體市場(chǎng)上的有 效競(jìng)爭(zhēng)向來(lái)是委員會(huì)在公共利益審查中要特別關(guān)注的因素。 如果傾銷行為不具有反競(jìng)爭(zhēng)目 的，而實(shí)際上又活躍了市場(chǎng)，促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)，迫使相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高競(jìng)爭(zhēng)力，這也 可能成為當(dāng)局不采取反傾銷措施的一個(gè)參考因素。所以歐盟反傾銷機(jī)構(gòu)能夠隨著歐盟市場(chǎng)物 價(jià)水平、供求狀況等政治經(jīng)濟(jì)因素，依據(jù)公共利益這一包容性強(qiáng)的條款靈活采取對(duì)策。歐盟 委員會(huì)在運(yùn)用反傾銷中的公共利益原則，根據(jù)《歐盟反傾銷條例》的規(guī)定，理事會(huì)在對(duì)最終 反傾銷稅進(jìn)行表決時(shí)實(shí)行簡(jiǎn)單多數(shù)表決制，委員會(huì)的建議被通過(guò)的幾率是很高的，一些成員 國(guó)根據(jù)在它們境內(nèi)的一些利益相關(guān)的產(chǎn)業(yè)來(lái)決定投票支持或反對(duì)采取反傾銷措施。下游產(chǎn)業(yè) 、進(jìn)口商和消費(fèi)者等利益群體要想依據(jù)公共利益原則在反傾銷訴訟中維護(hù)自己的利益，就必 須付出更多的努力，舉出更強(qiáng)有力的證據(jù)，而在一般的反傾銷案件中，這是很難做到的。［12］
　　加拿大反傾銷法在最初引入公共利益條款時(shí)，加拿大國(guó)際貿(mào)易法庭在處理反傾銷案件中，利 用其自由裁量權(quán)任意解釋公共利益問(wèn)題，認(rèn)為此條款只有在例外的情況下才能被使用。 ［13］
　　根據(jù)美國(guó)反傾銷法的規(guī)定，如果部長(zhǎng)認(rèn)為中止調(diào)查是出于公共利益，部長(zhǎng)就可以通過(guò)承認(rèn)同 占該種產(chǎn)品絕大多數(shù)的出口商（生產(chǎn)商或轉(zhuǎn)售商）達(dá)成協(xié)議的方式，在作出最終裁決之前中 止調(diào)查。
　　
　　4.公共利益原則缺乏法律強(qiáng)制效力
　　雖然WTO制定了統(tǒng)一的《反傾銷