公共服務不足凸顯“短缺”矛盾

　　
　　公共需求的全面快速增長同公共服務不到位、基本公共產品短缺之間的突出矛盾，暴露出我們現行制度安排的某些缺陷，并對改革提出了新的要求
　　
　　改革開放近30年來，我國通過初步建立市場經濟體制，比較好地解決了私人產品的供給問題。進入新世紀新階段，我國的發展面臨著新問題、新矛盾，諸如資源和環境的制約、發展不平衡，以及社會轉型期城鄉居民公共需求的全面快速增長等等。實現新階段的可持續發展，實現基本公共服務的均等化，已經成為滿足新階段13億中國人“物質文化需求”的兩大任務。
　　
　　我國開始步入發展型社會：公共需求全面快速增長
　　
　　生產力不發達，制度不完善、不成熟，是貫穿整個社會主義初級階段的根本性問題。中共十六屆六中全會指出，要了解矛盾發展的階段性特征，并且要防止階段性矛盾引發的各類經濟風險和社會風險。從社會矛盾的階段性表現看，當前，我國正面臨著兩大矛盾：一是經濟快速增長和發展不平衡、資源環境約束之間的突出矛盾。比如，城鄉差距的逐步拉大、能源的壓力、環境的壓力，都成為新階段實現可持續發展的新矛盾；二是全社會公共需求全面快速增長同公共服務不到位、基本公共產品短缺之間的矛盾日益突出。在初步解決溫飽、實現小康以后，人們的需求進一步發生變化，由主要是解決溫飽轉變為要求解決就業、公共衛生、基本醫療、義務教育、社會保障、食品安全、環境安全等等。在我國由初步小康向全面小康過渡的階段，廣大社會成員在這些方面的需求越來越大，公共需求增長的速度相當快。
　　所以，2007年全國“兩會”的一個重要話題就是關注民生。從不同層面討論民生問題，正是社會公共需求變化在社會中的反映。應當說，公共需求的全面快速增長同公共服務不到位、基本公共產品短缺之間的突出矛盾，暴露出我們現行制度安排的某些缺陷，并對改革提出了新的要求。
　　新階段的突出矛盾表明，當前我國已處在從初步小康向全面小康社會過渡、從生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期。這個判斷也揭示了進入新階段基本公共產品短缺的歷史發展原因。
　　
　　基本公共服務到位：解決現階段矛盾的關鍵
　　
　　我國正處于人類發展的新階段，經濟結構加速變動，社會結構加速轉型，這既是經濟發展的黃金期，又是一個社會矛盾的凸顯期。在這個新階段，如果能夠解決惠及13億人的基本公共服務，不僅可以為經濟的可持續發展創造良好的社會條件，還可以有效地緩解城鄉差距、區域差距和貧富差距，促進社會公平正義和社會和諧。
　　基本公共服務對新階段反貧困的重大影響。目前，我國貧困人口的成因主要有五種：一是因病，二是因殘，三是年老體弱，四是缺乏勞動力或勞動能力低下，五是生存條件惡劣。國家發改委制訂的《醫藥行業“十一五”發展指導意見》披露，全國每年大約有一千余萬農村人口因病致貧或返貧。在經濟比較發達的廣東，特困群眾中也有33%是因病致貧、因病返貧。在一些貧困地區，教育負擔已經成為致貧的主要原因之一，特別是農村家庭，教育花費是他們的頭號家庭開支。
　　現代意義的貧困不僅在于收入水平低下，更重要的是人的能力不足。貧困的實質是人的發展所必需的最基本的機會和選擇的被排斥。這樣的能力和機會是與人的受教育程度和健康水平直接相關聯的。為這部分貧困人口與低收入人口提供低保、最低救濟、義務教育、基礎醫療等，這能在相當大程度上緩解他們的貧困程度，改善他們的生存狀態。
　　基本公共服務對新階段社會再分配的影響。當前，不斷擴大的收入分配差距，在很大程度上與基本公共服務供給直接相聯系。例如，不同的收入群體對基本公共服務的需求是不同的；收入越低，對基本公共服務需求越高。但基本公共服務短缺，使這部分中低收入群體的實際收入水平受到很大影響。
　　具體分析城鄉之間的差距，不僅反映在經濟發展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服務方面。目前，城鄉名義收入差距為3.3:1，若把基本公共服務，包括義務教育、基本醫療等因素考慮在內，城鄉實際收入差距已經達到6:1。按照這個分析，公共服務因素在城鄉收入差距中的影響為30%—40%左右。因此，縮小城鄉差距不僅是縮小城鄉經濟總量的差距，更重要的是逐步縮小城鄉居民在基本公共服務方面的過大差距。
　　再看貧富差距，它也與基本公共服務供給相關。國家統計局2005年6月的一次調查顯示，占中國人口10%的最富有人群掌握著國家45%的財富，而占人口10%的最貧困人口只擁有國家1.4%的財富。客觀地分析，這些年基本公共服務的個人承擔費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是貧富差距不斷擴大的重要原因之一。2006年，醫療和教育已經成為家庭除食品外的最大開銷，兩者總和占到總消費的20％以上。因而，為城鎮困難群體提供義務教育、公共醫療和社會保障等基本公共服務，不僅可以直接緩解并縮小貧富差距，還可以通過提高他們的自身素質，提高其獲取收入的能力。
　　
　　基本公共服務對新階段實現經濟可持續增長的影響。在市場經濟條件下，經濟增長的主要驅動力來自于消費。但這些年我國的消費率持續走低，2005年已經降到52.1%，這使內需明顯不足，并逐漸構成對經濟健康發展的潛在威脅。消費率下降的重要原因之一在于公共服務供給不到位，由此導致城鄉居民消費預期不穩，消費傾向下降。由于教育、醫療、社會保障等基本公共服務的價格上漲速度遠遠超過人均收入的增長速度，城鄉居民不得不把可支配收入中很大的一部分用于預防性儲蓄，收縮了即期消費，由此導致內需不足。“十一五”時期，如果我們能夠因勢利導地擴大對城鄉居民的公共產品供給，改變基本公共服務供給中某些不合理的付費機制，就可以在啟動國內市場，尤其是農村大市場方面有所突破。就可以有效地改變我國當前投資、消費嚴重失衡的局面，逐步實現經濟增長由投資主導向消費主導的轉變，使我國宏觀經濟建立在良性增長的基礎上。
　　
　　新階段改善民生的主要任務：逐步實現基本公共服務的均等化
　　
　　發展不平衡是我國的基本國情。改革開放以來，全國各地區經濟和城鄉經濟都有很大發展，但地區差距、城鄉差距和居民的貧富差距比較大，而且在總體上呈擴大趨勢。從新階段的歷史特點及現實需求出發，逐步實現基本公共服務均等化是關鍵舉措，并成為新階段關注民生、改善民生的主要任務。
　　努力推進城鄉基本公共服務均等化。我國已進入工業反哺農業、城市支持農村的新階段。在市場經濟條件下，尤其是市場主體產權不斷明晰的情況下，工業反哺農業、城市支持農村將主要體現在國家通過財政手段，優先安排廣大農民最急需、受益面廣、公共性強的農村公共產品和公共服務。2006年在全面取消農業稅后，中央決定，國家財政支農資金要逐年提高，建立財政支農資金的穩定增長機制，切實把基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村，確保財政新增教育、衛生、文化支出主要用于農村，重點支持農村義務教育事業發展和建立新型農村合作醫療制度。2007年，中央財政用于“三農”的各項支出預計比2006年增長15.3%。
　　加快推進區域間基本公共服務均等化。區域協調發展不是抑制經濟發展較快地區的發展，不等于各個區域都要同步發展，也并不意味著地區發展之間不能有差距。我國“十一五”規劃綱要中明確指出，要根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、享受基本公共服務均等化的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區域協調發展格局。國家正在實施的西部大開發戰略更加注重社會事業發展，強化政府社會管理和公共服務職能，加大國家資金扶持力度，著力提高西部地區基本公共服務水平。2006年，西部地區農村義務教育階段中小學生率先全部免除學雜費，有近4900萬農村中小學生受益。
　　推進各類人群之間基本公共服務的均等化。優先關注和解決困難群體的基本公共服務水平，要把解決困難群體的社會保障問題放在經濟社會發展更加突出的位置。提高困難群體分享經濟增長成果的能力和機會，縮小困難群體與其他群體在整體經濟社會發展進程中的起點差距。而且，提高基本公共服務水平更能提高社會福利，促進教育、科學、文化、生態保護、環境建設和社會保障等公共事業發展，有助于彌補由于不平衡發展對一部分人造成的利益損失。
　　我國實現基本公共服務均等化，有經濟社會發展水平的制約，但更重要的是公共服務制度的安排問題。最近幾年，我國提出建設公共服務型政府，強化政府社會管理和公共服務職能，就是制度建設的根本性舉措。建立公共服務制度，是指以政府為主導、以提供基本而有保障的公共產品為主要任務，以實現基本公共服務均等化為基本目標的一系列制度安排。目的在于比較好地解決民生問題，使全體社會成員共享改革發展成果。當然，從長期看，從深層次分析，公共服務制度的建立還需要在完善市場經濟體制的同時，加快推進以政治體制、社會體制、文化體制在內的全面制度創新。（作者系中國（海南）改革發展研究院執行院長、研究員，中國經濟體制改革研究會