淺談公路項(xiàng)目管理的新模式——代建制

摘 要：結(jié)合我國現(xiàn)有的項(xiàng)目建設(shè)管理模式的利與弊，重點(diǎn)就新近推出的公路項(xiàng)目管理模式代建制的出臺(tái)背景、實(shí)施意義、必要性和特點(diǎn)作出詳細(xì)說明，并對(duì)代建制的實(shí)施前景做出重點(diǎn)分析，以求在具體的項(xiàng)目實(shí)施中更有利于公路項(xiàng)目建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公路項(xiàng)目；管理模式；代建制

中圖分類號(hào)：F273 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3198（2007）07-0033-02

1 代建制的出臺(tái)背景

公路投資項(xiàng)目與其它項(xiàng)目相比，具有一次性投資規(guī)模大、資金運(yùn)轉(zhuǎn)周期和回收期長、投資比較復(fù)雜等特點(diǎn)；同時(shí)，項(xiàng)目的建設(shè)過程中，涉及到的主管單位和與沿線地方政府、工礦企業(yè)乃至村民關(guān)系密切，建設(shè)環(huán)境十分復(fù)雜，需要大量的外部協(xié)調(diào)工作。

代建制度是國際上通常采用的一種工程項(xiàng)目管理模式，它一般是指建設(shè)單位（建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主）將建設(shè)工程項(xiàng)目委托給熟悉建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)、具備一定專業(yè)技術(shù)力量的、有資格的代建企業(yè)進(jìn)行全過程管理的制度。

2 代建制度實(shí)施的意義

代建制作為一種新型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理模式，它的產(chǎn)生是我國政府對(duì)投資體制進(jìn)行改革的產(chǎn)物。從項(xiàng)目管理的理論上加以理解，可能會(huì)對(duì)“代建制”的發(fā)育、發(fā)展和完善有所幫助。公路投資項(xiàng)目是一個(gè)系統(tǒng)工程，由于系統(tǒng)工程有其內(nèi)在的規(guī)律，需要通過與之相適應(yīng)的管理模式、管理程序、管理方法和管理技術(shù)去實(shí)現(xiàn)，這就是項(xiàng)目管理。所謂項(xiàng)目管理，是指在一定時(shí)間內(nèi)和一定條件下，運(yùn)用各種專業(yè)知識(shí)、技能、手段和科學(xué)的方法去滿足項(xiàng)目各方利益主體對(duì)項(xiàng)目的要求。這里的項(xiàng)目各方利益主體包括投資人、使用單位、咨詢單位、承包人、設(shè)備材料供應(yīng)商、政府相關(guān)機(jī)構(gòu)、公眾、其他項(xiàng)目參與人（技術(shù)專家）等等。這就意味著代建制必須對(duì)項(xiàng)目各方利益主體的不同要求和期望加以滿足。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，投資人的要求和期望是投資少，收益高、工期短、質(zhì)量有保證；使用單位的要求和期望是滿足使用和經(jīng)營的需要、運(yùn)營成本低；咨詢單位的要求和期望是合理的報(bào)酬、相對(duì)寬松的工作時(shí)間表和及時(shí)提供用于決策的信息；承包人的要求和期望是運(yùn)用專業(yè)和高效的施工管理方法，獲得豐厚的承包利潤。根據(jù)投資項(xiàng)目的特點(diǎn)，選擇合適的代建單位，實(shí)施投資項(xiàng)目全過程管理，協(xié)調(diào)項(xiàng)目各方利益主體的不

同需求，最終獲得滿意的結(jié)果。

3 實(shí)施“代建制”的必要性

長期以來，我國各級(jí)政府對(duì)直接投資的項(xiàng)目管理方式多實(shí)行“財(cái)政投資，政府管理”的單一模式，即“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的模式，該模式發(fā)揮了一定作用，但也存在著諸多弊端：

（1）一些政府部門既負(fù)責(zé)投資審批監(jiān)管建筑市場(chǎng)，又直接組織工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，存在著政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力、效益不高等問題，有的甚至還滋生腐敗；

（2）一些政府投資工程由臨時(shí)組建的基建班子負(fù)責(zé)組織實(shí)施，部分單位缺乏建設(shè)所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項(xiàng)目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和水平，項(xiàng)目結(jié)束機(jī)構(gòu)即行解散，造成了人、財(cái)、物和信息等社會(huì)資源的浪費(fèi)；

（3）政府投資工程由建設(shè)單位自建自用，致使所有者(政府)和使用者的責(zé)任與利益分離，使用單位受自身利益的驅(qū)動(dòng)，極易造成爭項(xiàng)目、爭資金，導(dǎo)致“釣魚”工程和超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等現(xiàn)象的產(chǎn)生；

（4）經(jīng)營性政府投資工程項(xiàng)目的建設(shè)壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重，不能適應(yīng)市場(chǎng)化改革的需要；

（5）政府投資工程各自組織建設(shè)，難以實(shí)施有效監(jiān)督，難以及時(shí)糾正建設(shè)過程中的違法違規(guī)問題。

因此，必須對(duì)政府投資工程建設(shè)組織實(shí)施方式進(jìn)行體制創(chuàng)新和流程再造，這是整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的一項(xiàng)治本之策，是保證工程質(zhì)量、提高投資效益的重要措施，也是轉(zhuǎn)變政府職能的客觀要求，更是從源頭上遏制腐敗、減少行政成本和提高效率的重要保障。

4 代建制度的特點(diǎn)

各地實(shí)施“代建制”，從改革的取向和總體效果來看是有成效的，已實(shí)施“代建制”的項(xiàng)目投資全部被控制在概算范圍內(nèi)，工期也能按計(jì)劃完成，取得了明顯的社會(huì)效益，主要特點(diǎn)：

（1）通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)或直接指定等方式選擇項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目建設(shè)期間的法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理。

（2）工程項(xiàng)目管理的實(shí)質(zhì)，是把過去由建設(shè)單位(使用單位)的職責(zé)在建設(shè)期間劃分出來，以專業(yè)化的項(xiàng)目管理公司代替建設(shè)單位行使建設(shè)期項(xiàng)目法人的職責(zé)。將傳統(tǒng)管理體制中的“建、用合一”改為“建、用分開”，并割斷建設(shè)單位與使用單位之間的利益關(guān)系，使用單位不直接參與建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目管理隊(duì)伍的專業(yè)化，從而有效提高項(xiàng)目管理水平，有效控制質(zhì)量、工期和造價(jià)，保證財(cái)政資金的使用效率。

（3）“代建制”管理解決了過去建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任主體不明，責(zé)任不清的問題。以合同的形式，界定了出資者、建設(shè)管理者、使用者等各當(dāng)事人的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，從而建立約束和激勵(lì)機(jī)制，從質(zhì)量、工期、造價(jià)及安全等方面入手，對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格控制和有效約束。

（4）為投融資體制改革探索了一條成功之路，在相當(dāng)程度上克服市財(cái)政性基本建設(shè)項(xiàng)目多年來權(quán)責(zé)不分、無法控制的現(xiàn)象。

（5）克服了對(duì)投資造成的人為影響，基本杜絕超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資的現(xiàn)象，進(jìn)一步提高了投資效益。

（6）使用單位無需再抽調(diào)人員成立基建班子，減輕了工作壓力。

（7）建立了三者之間的相互約束的監(jiān)督機(jī)制，在施工單位、監(jiān)理單位、主要設(shè)備、材料的選擇上均能嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、監(jiān)理等制度，這就在一定程度上避免了一方說了算的現(xiàn)象。是黨風(fēng)廉政建設(shè)從源頭治理建設(shè)領(lǐng)域腐敗的有力措施和手段。

（8）建設(shè)投資使用不會(huì)偏離，項(xiàng)目建成投入使用后，形成資產(chǎn)可定時(shí)建帳入庫，防止長期耗費(fèi)或流失。

5 代建制的實(shí)施前景

應(yīng)當(dāng)說“代建制”為政府投資項(xiàng)目管理工作提出了一個(gè)新的課題，也提供了一個(gè)新的舞臺(tái)，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，任重而道遠(yuǎn)。相信通過不斷的探索和實(shí)踐，一定能使這個(gè)模式更趨完善，更具可操作性，真正顯示出“代建制”在政府和市場(chǎng)之間的橋梁作用。

項(xiàng)目代建的成敗關(guān)鍵在于項(xiàng)目代建單位的素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)和責(zé)任心。國家應(yīng)出臺(tái)代建單位資質(zhì)管理規(guī)定，規(guī)范代建行為；政府應(yīng)對(duì)代建單位的選擇過程進(jìn)行監(jiān)管，在實(shí)行代建單位資質(zhì)管理制度之后，選擇代建單位應(yīng)采用公開招標(biāo)方式；政府應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目代建單位的信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)，建立代建市場(chǎng)進(jìn)入和清出機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目代建單位資質(zhì)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理；政府應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目投資概算的審核。對(duì)代建單位的選擇應(yīng)當(dāng)主要依靠對(duì)其管理能力和可信賴度等軟件的評(píng)判，代建制實(shí)施時(shí)間不長，各單位業(yè)績都不是很多，因此要加大市場(chǎng)培育力度，加強(qiáng)信息渠道的溝通。

當(dāng)然，作為政府未來的一種發(fā)展方向，“代建制”只是政府管理投資項(xiàng)目的一種制度和模式，并不意味著有了“代建制”，建設(shè)市場(chǎng)中存在的一切問題就迎刃而解了。因此有關(guān)人士呼吁，“代建制”的順利推行，“代建制”市場(chǎng)的健康培育，還需要切實(shí)解決實(shí)施過程中的一系列問題。雖然代建制是一個(gè)好體制，如果實(shí)踐當(dāng)中走了樣照樣會(huì)出現(xiàn)腐敗。最有可能出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)也許不在于招標(biāo)的形式，而在于項(xiàng)目的定標(biāo)上。因此，代建制的實(shí)行有兩個(gè)關(guān)鍵：第一，政府在做法上要有改變，整個(gè)招投標(biāo)政府不參與，而是由代建方實(shí)施招投標(biāo)，避免權(quán)力尋租的空間；第二，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，具有可操作性，要真正能夠?qū)Υ▎挝粚?shí)施有效監(jiān)督。