西方國(guó)家行政程序制度中的行政公開(kāi)及對(duì)我國(guó)的啟示

摘 要：西方國(guó)家行政程序制度是指西方國(guó)家以法律形式所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的行政行為所必須遵守的程序規(guī)范；它包括了有關(guān)行政程序、政府公開(kāi)、情報(bào)自由等方面的法律。

關(guān)鍵詞：行政程序；行政公開(kāi)；政治文明

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3198（2007）07-0119-02

1 行政公開(kāi)的含義

行政（情報(bào)）公開(kāi)是現(xiàn)代行政程序的一項(xiàng)重要制度。它包括的內(nèi)容非常廣泛，涉及行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策、行政決定及行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出相應(yīng)決定的有關(guān)材料，行政統(tǒng)計(jì)資料，行政機(jī)關(guān)的有關(guān)工作制度，辦事規(guī)則及手續(xù)等。所有這些行政情報(bào)資料，凡是涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)依法向社會(huì)公開(kāi)，任何公民、組織均可依法查閱和復(fù)制。

而在抽象的層面上，行政公開(kāi)是指?jìng)€(gè)人或團(tuán)體有權(quán)知悉并取得行政機(jī)關(guān)的檔案資料和其他信息。通常稱(chēng)這種權(quán)利為了解權(quán)（或知情權(quán)the right to know）。這是二戰(zhàn)后西方國(guó)家行政發(fā)展的一個(gè)普遍趨勢(shì)。當(dāng)然，這種了解權(quán)并不是完全沒(méi)有限制，因此，法律對(duì)公眾的了解權(quán)和對(duì)這種了解權(quán)的限制規(guī)定，就構(gòu)成行政公開(kāi)制度的主要內(nèi)容。行政公開(kāi)的具體所指在各國(guó)略有不同，下面以美國(guó)為例，從行政公開(kāi)的立法、原則、目的與意義等方面對(duì)該制度進(jìn)行具體介紹。

2 美國(guó)行政公開(kāi)的主要立法

聯(lián)邦行政程序法(1946)：這是最早企圖沖擊傳統(tǒng)制度保障私人了解行政文件的立法。該法律的第3 節(jié)規(guī)定，公眾可以得到政府的文件。

情報(bào)自由法(1966/1974/1976/1986)：美國(guó)社會(huì)輿論對(duì)行政文件保密的傳統(tǒng)，普遍持反對(duì)態(tài)度。美國(guó)國(guó)會(huì)從1955年以來(lái)，經(jīng)過(guò)多次聽(tīng)證，于1966年制定了情報(bào)自由法。

陽(yáng)光下的政府法(1976)：該法規(guī)定美國(guó)聯(lián)邦政府委員會(huì)制機(jī)構(gòu)的會(huì)議必須公開(kāi)舉行。其目的在于促進(jìn)公眾對(duì)政府活動(dòng)了解的權(quán)力。

聯(lián)邦咨詢(xún)委員會(huì)法(1972)：情報(bào)自由法和會(huì)議公開(kāi)法的適用對(duì)象只是實(shí)際的行政機(jī)關(guān)，而該法的適用對(duì)象是對(duì)行政機(jī)關(guān)提供意見(jiàn)和建議、本身沒(méi)有決定權(quán)力的咨詢(xún)機(jī)關(guān)。

聯(lián)邦隱私權(quán)法(1974)：該法規(guī)定行政機(jī)關(guān)保持的個(gè)人記錄必須對(duì)本人公開(kāi)，但限制對(duì)第三方公開(kāi)。該法的主要目的在于保護(hù)個(gè)人的隱私權(quán)和關(guān)于個(gè)人的記錄的正確性。

3 美國(guó)行政公開(kāi)制度的原則

（1）政府文件和會(huì)議公開(kāi)是原則而不公開(kāi)是例外;全部政府文件在申請(qǐng)人要求時(shí)，都必須公開(kāi)。

（2）一切人都有同等地獲得政府文件及其他信息的權(quán)利;不僅和文件有關(guān)的直接當(dāng)事人可以申請(qǐng)得利，其他任何人都可申請(qǐng)，沒(méi)有申請(qǐng)人資格的限制。個(gè)人申請(qǐng)得到文件不需要說(shuō)明任何理由，只要能夠指明辨別文件的標(biāo)志，以便行政機(jī)關(guān)尋找，并且按照機(jī)關(guān)規(guī)定的手續(xù)，繳納規(guī)定的費(fèi)用，都可得到所要求的文件，個(gè)人記錄除外。

（3）政府拒絕公開(kāi)負(fù)舉證責(zé)任;政府拒絕提供申請(qǐng)人所要求的文件或拒絕公開(kāi)舉行會(huì)議，必須負(fù)現(xiàn)證明拒絕所根據(jù)的理由。

（4）法院具有重新審理的權(quán)力；在行政機(jī)關(guān)拒絕提供政府文件或拒絕公開(kāi)舉行會(huì)議，申請(qǐng)人請(qǐng)求司法救濟(jì)時(shí)，法院對(duì)行政決定所根據(jù)的事實(shí)可以重新審理。

4 美國(guó)行政公開(kāi)的主要目的與意義

（1）強(qiáng)化民主政治; 即通過(guò)公開(kāi)強(qiáng)化政府對(duì)公眾的責(zé)任，強(qiáng)化公眾對(duì)公共事務(wù)的了解與參與從而促進(jìn)民主。

（2）監(jiān)督政府，保護(hù)個(gè)人的權(quán)利不受非法侵害;美國(guó)國(guó)會(huì)在說(shuō)明制定陽(yáng)光中的政府法的目的和政策時(shí)聲稱(chēng)：“公眾有權(quán)在可以實(shí)行的范圍內(nèi)，充分了解聯(lián)邦政府作出的決定的程序。本法的目的是對(duì)公眾提供這樣的信息，同時(shí)保護(hù)個(gè)人權(quán)利和政府執(zhí)行職務(wù)的能力”。

（3）監(jiān)督政府，防止行政腐敗，促進(jìn)公共利益;行政機(jī)關(guān)為公共利益而活動(dòng)，光明磊落，歡迎公眾檢查。當(dāng)然，公共利益也有需要保密的時(shí)候，那是例外，應(yīng)由法律規(guī)定。

（4）滿(mǎn)足私人對(duì)政府文件的利用;包括私人的學(xué)術(shù)研究，商業(yè)目的，訴訟目的等。

5 對(duì)行政公開(kāi)制度的思考及對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)的建國(guó)者們有一句名言：“個(gè)人是自身利益的最好維護(hù)者”。但如果公民連最起碼的知情權(quán)都無(wú)法得到保障，當(dāng)他們根本不知道將會(huì)有什么降臨在他們身上時(shí)，他們又如何能維護(hù)的了自身的利益呢？如果一個(gè)政府甚至連如此關(guān)于百姓生計(jì)的大事都未向百姓公開(kāi)，沒(méi)征求直接利益相關(guān)者的意見(jiàn)，不考慮當(dāng)?shù)乩习傩盏那猩砝?，那么我們又有什么理由相信政府的決策科學(xué)合理？又拿什么保證公民的基本權(quán)利？事實(shí)上，在此前有關(guān)怒江開(kāi)發(fā)問(wèn)題的決策上，政府也一直看上去遮遮掩掩，未能及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)最新的方案等相關(guān)信息，導(dǎo)致了媒體、公眾的不斷猜測(cè)。本應(yīng)面向全體公民的信息，卻要靠“內(nèi)線”多方打探來(lái)獲得，這也是讓民間環(huán)保人士極其不理解的地方。僅從這個(gè)案例，我們已經(jīng)能直觀的感覺(jué)到我國(guó)的行政公開(kāi)制度存在的問(wèn)題。

由于受以前軍隊(duì)管理思想的影響較多等原因，我國(guó)的行政公開(kāi)制度建設(shè)本身就起步較晚。時(shí)至今日，我國(guó)行政公開(kāi)制度發(fā)明顯存在很多亟待解決的問(wèn)題。歷史的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)一次又一次地證明，保密多的政府行政腐敗也多，受到公眾監(jiān)督的政府為公眾服務(wù)的精神也較好。這也更迫切地要求我們，無(wú)論從實(shí)體上還是從程序上，我們的行政公開(kāi)制度不能不好好加強(qiáng)和完善了。

當(dāng)前，與美國(guó)等西方國(guó)家的行政公開(kāi)制度相比，我國(guó)的行政公開(kāi)制度存在的主要問(wèn)題有：

（1）公開(kāi)的范圍過(guò)窄。從主體來(lái)看，主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和市縣級(jí)的政府機(jī)關(guān)，中央機(jī)關(guān)和省部級(jí)機(jī)關(guān)基本上處于原來(lái)的狀態(tài)。從公開(kāi)的內(nèi)容來(lái)看，現(xiàn)行制度關(guān)于行政公開(kāi)內(nèi)容的規(guī)定非常不完善，最大的缺點(diǎn)表現(xiàn)在對(duì)于除外事項(xiàng)的解釋過(guò)于寬泛。

（2）行政公開(kāi)具有濃厚的政策性，缺乏相應(yīng)的制度保障，法制化程度低。行政公開(kāi)制度一經(jīng)推出，立即為各地廣泛推行，但因其濃厚的政策性，缺乏相應(yīng)的制度保障，導(dǎo)致實(shí)用主義和形式主義盛行。這種現(xiàn)象也反映了目前行政公開(kāi)制度具有濃厚的“清官意識(shí)”和“不確定性?！?/p>

（3）可操作性不強(qiáng)，對(duì)于不公開(kāi)的救濟(jì)機(jī)制不健全?，F(xiàn)行制度讓行政機(jī)關(guān)不清楚應(yīng)該如何公開(kāi)行政信息，也讓公眾不清楚應(yīng)該從何處獲取政府行政信息。如果義務(wù)主體不予公開(kāi)，最多只是追究?jī)?nèi)部責(zé)任，缺乏對(duì)不予公開(kāi)的法律救濟(jì)途徑。

既然對(duì)行政公開(kāi)制度的作用毋庸置疑，那么針對(duì)我國(guó)行政公開(kāi)制度中存在的這些問(wèn)題，我們就應(yīng)該努力做好工作去解決之。具體而言，（1）要擴(kuò)大行政公開(kāi)的范圍。公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外。不僅基層要公開(kāi)，省、中央等高級(jí)機(jī)關(guān)不僅要而且更應(yīng)該要公開(kāi)。（2）完善行政公開(kāi)立法，實(shí)現(xiàn)行政公開(kāi)的法制化。在社會(huì)主義法治國(guó)家中，行政應(yīng)該是法治行政，要逐步使法律法規(guī)成為行政機(jī)關(guān)行為的主要合法性依據(jù)。有必要制定和頒布行政公開(kāi)方面的法律法規(guī)，對(duì)行政公開(kāi)的主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序、救濟(jì)途徑等相關(guān)問(wèn)題作出規(guī)定。應(yīng)該在吸取外來(lái)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上根據(jù)中國(guó)行政公開(kāi)的現(xiàn)實(shí)情況，制定出有中國(guó)特色的行政公開(kāi)立法。在立法安排上，可以先制定《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《政府采購(gòu)法》、《信息公開(kāi)法》等特別法、然后在這些法律的基礎(chǔ)之上，制定統(tǒng)一的行政程序法。（3）提高可操作性，建立和完善行政公開(kāi)制度的救濟(jì)制度 。根據(jù)有權(quán)利有救濟(jì)的法律原理，行政公開(kāi)制度應(yīng)該有救濟(jì)程序的保障。不僅要賦予當(dāng)事人查閱卷宗的權(quán)利，課予行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公布有關(guān)資料的義務(wù)，而且要賦予當(dāng)事人就行政公開(kāi)享有的行政救濟(jì)權(quán)，直到請(qǐng)求司法審查權(quán)。

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