淺析我國農村政策性金融的發展思路

摘 要：政策性金融是農村金融體系的重要組成部分，在我國更具有特殊的意義。在對我國農村政策性金融現狀分析基礎上，對農村政策性金融的發展思路提出一些看法。關鍵詞：農村;政策性金融;發展

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2007）08-0033-01

1 農村政策性金融概述

農村政策性金融，是以政府發起、組織為前提，以國家信用為基礎，以配合、執行政府農業和農村產業政策、區

域發展政策為主要目的，不以盈利為主要目標，在農業及相關領域從事資金融通，支持、保護農業生產，促進農業、農村經濟發展和農民增收的一種特殊的金融活動和金融形式。農村政策性金融的服務對象不僅包括農(種植業)、林、牧、副、漁業，還包括農村的工業和第三產業，其市場主體主要是農戶(農民)、農村私營企業、合作經濟組織、鄉鎮企業、國營農場等等。農村政策性金融一般有三種形式：一是由政府組織成立的農村政策性金融機構為農業提供優惠貸款或發展資金；二是由政府部門確定使用方向，商業銀行或其他金融機構必須為農業提供的政策性貸款；三是商業銀行或其他金融機構的信貸分配政策受政府干預，不能自主地根據其資產負債情況進行信貸分配。

農村政策性金融的基本特征有以下幾點：一是經營方向的政策性。二是經營目標的非盈利性。三是經營范圍的界定性。四是資金運用的優惠性。農村政策性金融還為業務對象提供優惠條件的擔保，以改善借款人的融資條件和地位，鼓勵其它金融機構擴大農業貸款。

2 我國農村政策性金融的現狀分析

目前在我國承擔農村政策性金融業務的機構主要有農業發展銀行、農業銀行以及農村信用社。盡管我國農村政策性金融取得了重大進展，但我們必須看到當前的農村政策性金融體系非常不完善，政策金融缺位現象嚴重，這與統籌城鄉經濟社會發展，扎實推進社會主義新農村建設的要求是不相符的。具體來說主要表現在以下幾個方面：

（1）農村政策性金融規模小、業務萎縮，在支持農村經濟發展中的作用十分有限。近年來農村政策性金融業務總體上講規模比較小，政策性金融所發揮的作用不明顯，業務面比較窄，支持效果不佳。目前廣大農村農業產業化經營、農田水利設施建設、人畜引水工程、環境綜合治理等項目急需政策性資金支持。而對于這些項目，大部分政策性金融服務都未涉及到，部分已涉及的項目政策性貸款也在逐年減少。

（2）立法滯后，政策性金融無獨立的法律依據。國外政策性金融機構都有獨立的法律依據，它們在政府支持的產業方向和范圍內獨立決策和經營，是自主決策、自主經營、自擔風險的獨立法人。而我國恰恰相反，1994年農發行成立后，關于政策性銀行的立法卻一直沒有出臺，對政策性銀行經營范圍、運行規則、違規處罰等都沒有明確規定。這帶來明顯的負面效應：一是使政策性銀行的業務經營不規范；二是監管部門監管無法可依；三是制約政策性銀行職能發揮和自身發展。

（3）現有農村金融機構開辦政策性金融業務遇到較大困難。一是農業發展銀行自身生存與發展陷入困境難以承擔起農村政策性金融的重任。二是農業銀行商業性金融和政策性金融職能錯位，不能有效履行農村政策性金融的職能。三是農村信用社因開辦小額農貸造成部分經營虧損，承擔農村政策性金融職能陷入“兩難”境地。一方面是要深化農村信用社改革，成為真正的市場主體；另一方面要按照為“三農”服務的經營方向完善服務功能，進一步加大支農信貸役入。

（4）農村政策性金融與財政性資金功能分割，沒有形成整體合力。近年來中央明確了“多予、少取、放活”政策，提出“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，財政轉移支付逐年增大，但未與政策性金融資金配套使用，作用發揮十分有限。一是財政轉移支付支農資金通過多個途徑多個部門分散劃撥難以形成規模優勢。二是財政直補資金未能與農村信用社開辦的農戶小額信用貸款相結合，支農作用分散。

3 我國農村政策性金融的發展思路

（1）推進農村政策性金融立法進程。目前，在農村政策性金融方面應盡快出臺《社區再投資法》，規定任何金融機構只要吸收縣及縣以下農村存款，就應有一定比例必須用在其吸存業務所在社區的農業貸款上，如果不用，就退出存款市場；出臺《農村政策性金融條例》，包括政策性金融機構條例和章程，明確農發行的業務定位、服務領域、經營宗旨、經營原則、風險補償機制和有關部門對農發行的監管職責；頒布《農業保險法》，將一些關系國計民生、易受災害的品種、項目和行業確定為政策性險種、由政府對其提供保費補貼免稅支持。

（2）重構農村政策性金融體系。從現階段農村市場需求來看，單憑農業發展銀行現在的規模和實力，是無法滿足的，必須對現有農村政策性金融進行重構。重構農村政策性金融有兩種思路：一是繼續擴大農業發展銀行的規模和業務，使農業發展銀行成為農村市場舉足輕重的政策性金融機構，形成以農業發展銀行為主、其他政策性金融機構為輔的政策性金融體系；二是細化農村政策性金融業務范圍，按照不同業務范圍設立多種政策性金融機構，如設立區域扶貧銀行、住房儲蓄貸款銀行、農業項目銀行、政策性農業保險公司等專項政策性金融機構，與農業發展銀行、國家開發銀行等多家政策性金融機構并存，共同構成較為完善的政策性金融體系，拓展農村金融業務范圍和深度。

（3）政策性金融機構與商業性金融機構之間、各政策性金融機構自身之間相對分工、適度競爭。需要明確的是，政策性金融機構是充當政府發展經濟、促進社會進步、以宏觀經濟管理為主要目標的金融機構，必須以從事政策性金融業務為主。政策性金融機構應該準確定位，準確界定政策性金融業務范圍，充分實現政策性金融與商業性金融分離。政策性金融機構與商業性金融機構之間、各政策性金融機構自身之間要做好協調配合，在相對分工的基礎上允許適度競爭。現階段，要轉變農村政策性金融的發展理念和經營模式，避免政策性金融與商業性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子來參加商業性競爭。在業務分配上，政策性金融必須立足于政策性業務和范圍，為實現經濟社會的特定目的，運用政府指令、財政直接補貼等方式，開展業務；在業務運作上，主要通過業務招投標方式保證政策性業務的公開公平和公正，力求政策性業務的透明，形成政策性金融機構與商業性金融機構之間、各政策性金融機構自身之間相對分工和適度競爭的局面，提高農村金融體系的運作效率。

（4）在農村政策性金融的業務領域進行不斷創新。借鑒國際成功經驗，結合我國國情，拓展農村政策性金融的業務領域。大力發展農業貸款再擔保或代理農業擔保信用保險等中間業務，通過引用國家信用對農業貸款擔保機構實施再擔保或者擔保信用保險，以此提升農業貸款擔保機構的信用，有效分擔農業貸款擔保機構的風險。吸引更多的社會資本進入農業貸款擔保體系，擴大農業貸款擔保機構的數量和規模，從而達到以少量政策性資金拉動更多的社會資金投入農業，政策性資金在更寬的范圍，以更大的倍數達到支持農業和農村經濟發展的目的。充分發揮網絡優勢，代理國家財政支農資金撥付、結算以及由財政部門承擔的外國政府和國際組織對我國農村的轉貸款業務。

參考文獻

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