行政大廳是“收發室”還是“便民臺”

前些年興起的行政審批服務大廳（簡稱行政大廳），是我國行政審批制度改革中出現的新事物，已成為服務型政府建設的突破口。然而，隨著時間的推移，一些行政大廳逐漸變得名不副實，有的甚至快變成“收發室”了。

“丫環管鑰匙，當家不作主”

我市某區派駐行政大廳的有26個部門，進行政大廳審批的事項有194項，只占該區審批事項的58.4%，而其中在大廳立等可取的只有6項，直接辦結率僅有3%。許多與群眾息息相關的審批事項，都不能在大廳辦理，進場部門普遍存在兩頭受理、體外循環、突破時限、增設環節等現象。這種情況在我市比較普遍，不少群眾把這種情況戲稱為“丫環管鑰匙，當家不作主”。

“丫環管鑰匙，當家不作主”的現象不僅在我市存在，在全國各地也比較普遍。

據媒體報道，云南省昆明市委、市政府曾對全市的行政服務中心（即行政大廳）進行明查暗訪，結果讓人不容樂觀。如在尋甸縣便民服務中心，其入口處的電腦查詢臺積滿厚厚的灰塵，觸摸顯示屏無任何顯示，成為擺設。設置的服務窗口有的只辦理接件、咨詢等業務，具體審批要到機關去辦理，讓辦事群眾多次往返于中心與機關之間。在官渡區便民服務中心設置的窗口對外公示為26個，但有人留守的窗口只有10余個，有的窗口雖然有標牌，但工作人員已撤回機關。在湖北省武漢市某區，雖然職能部門幾乎將審批事項的一半納入“政務超市”，但是，納入“政務超市”的基本上都是沒有收費的項目，而那些天天有人辦、一辦即可收費的項目，全都留在局里面，群眾要辦事，還是得天天跑部門，致使“政務超市”有“場”無“市”。

正是因為普遍存在“丫環管鑰匙，當家不作主”現象，有的行政大廳成了安置“閑雜人員”的去處，行政大廳被老百姓戲稱為“閑政大廳”。

行政大廳緣何發展受阻

行政大廳是市場經濟逐步發展、政府改革逐步深入的產物。由于受整個體制與各地客觀條件的制約，它也像其他新生事物一樣，正在經歷成長的煩惱。

行政大廳是政府統一管理與部門利益矛盾的爭斗場。行政大廳把分散的審批及部分收費項目集中在一起，實行“一門受理，并聯審批，統一收費，限時辦結”的運行模式，對于方便群眾、提高效率、解決“政府權力部門化、部門權力個人化、個人權力利益化”問題，確實非常有效。但正因為這一點，就必然會觸及部門和個人的權與利，其發展阻力之大可想而知。有的部門以各種借口，軟拖硬抗，有的部門對審批事項采取明進（大廳）暗不進、小進大不進等辦法，即使進入了也在“體外循環”；有的部門對窗口授權不到位，或選派的人員素質較差，致使窗口不能及時處置審批過程中的問題，重大項目和主體項目必須由原單位辦理。在我市，還存在市級職能部門與區縣爭利的矛盾，部分市級職能部門出于利益驅動，遲遲不肯將手中的審批權力下放到區縣，群眾在區級行政大廳辦事出現超時，大多是市級部門冗長復雜的程序審批造成的。

行政大廳是人事管理權歸屬爭執的爆發地。目前，行政大廳作為職能部門的集中辦公場所，審批權仍屬于各職能部門，各窗口的辦公費用也由各職能部門自己支付，大廳只履行監督協調的職能。而行政大廳和各職能部門屬于平級關系，日常工作很難協調。要想使服務大廳真正發揮應有的作用，就要統一管理，形成一個有機整體。窗口工作人員都要服從管理、接受監督。然而目前的窗口人員都是由各職能單位調配而來，人事、工資等基本關系都在原單位，窗口工作時間一般又是一年或兩年一換，加上各職能部門的業務都存在或多或少的差異，就使得績效考核達不到預期效果，也造成大廳整體效能差的問題。為了盡可能將各窗口組合在一起，有的大廳制定了統一的管理制度和措施，甚至相當嚴格，窗口工作人員覺得比原單位自由空間少，工作強度卻大得多，因而對服務大廳統一部署的任務和工作要求配合不緊，支持不力，甚至暗中抵觸。

行政大廳的設立和管理面臨著無法可依的尷尬。按照《行政許可法》規定，行政許可要由“具有行政許可權的行政機關”在其法定職權范圍內實施。但行政大廳屬于什么性質呢？是行政機關還是事業單位？法律并沒有給予明確定位。正因為如此，各地對此有諸多不明確的問題，比如各地行政大廳的名稱不統一，職責不一致，機構性質也各不相同。什么級別的政府需要設立服務大廳？其設立的要求是什么？程序是什么？如何處理與原單位的關系？內部如何管理？又如何監督檢查？目前行政大廳的設立和操作，都還普遍存在無法可依的情況。

行政大廳亟待鳳凰涅槃

如果把行政大廳比作鳳凰，那么一場徹徹底底的改革風暴，則無疑恰如熊熊烈火。

改革機構、理順體制，無疑是當務之急。首先，盡快解決行政大廳的設立和管理無法可依的問題，盡快用法律確定其地位。我們可以先采取一些過渡性措施，比如由地方行政法規或地方行政規章予以明確，試行一段時間后再統一立法。

其次，為避免行政大廳形同虛設，要以新一輪機構改革為契機，重新梳理政府權力，把審批權逐漸轉移到行政大廳。這些審批權不再屬于各職能部門，各職能部門的職能取向要從原來的“審批”轉移到“監管”，保證部門對窗口的充分授權，真正達到“一站式”審批目的。

第三，服務大廳內部要進一步理順工作流程，要本著服務的精神，按政府正式部門的標準來設計。大廳建設的關鍵在于有獨立統一的人事權，如果大廳能夠成為獨立機構，就可以對所有進廳人員實行統一管理。要建立健全有效的人事調配職能，完善激勵約束機制，構建科學合理的考評體系。尤其要把好大廳的進人關，確保大廳人員的素質。

第四，創新服務方式。要大力發展電子政務和電子監察，爭取“一網打盡”各種審批程序，群眾在家里、大廳、大廳的各個派出點，都可以申報、辦理各類審批事務。特別是那些需要涉及多個部門聯合審批的事項，要實現各部門數據庫的無縫對接。同時，利用網絡優勢，逐步對行政審批業務信息實行電子監察，對各行政審批事項的辦理過程實施綜合監察、程序監察、時限監察、收費監察，做到事前能夠進行預警糾錯、事后能夠進行績效評估。?笊（作者單位：重慶市紀委監察綜合室）