財(cái)政部痛心“天書式預(yù)算”

中央部委需要準(zhǔn)備一場 “花錢大競賽”。

在2007年底前僅剩的兩個(gè)月中，他們需要花掉3000億到4000億元人民幣，以完成年初財(cái)政部批準(zhǔn)給他們的預(yù)算支出。因?yàn)樵谥暗?個(gè)多月中，他們只花掉了總預(yù)算的六成多資金。

財(cái)政部警告說，如果他們不能如期按年初預(yù)算花掉這些錢，那么在編制2008年的預(yù)算支出時(shí)，也許就不會(huì)再撥給他們那么多錢了。目前，2008年的預(yù)算編制已經(jīng)開始。

這是中國中央財(cái)政體系的一個(gè)老問題了。

但從現(xiàn)在開始，那些總是完不成年初預(yù)算的部委，可能在下個(gè)年度無法再從財(cái)政部要到更多錢了。財(cái)政部正開始以前所未有的努力試圖改變這個(gè)痼疾。在一個(gè)月前的一次內(nèi)部會(huì)議上，財(cái)政部高官直言某些中央部委上報(bào)的撥款申請無異于“編天書”。

中國社科院財(cái)貿(mào)所馬蔡琛博士說，一直以來，財(cái)政部的預(yù)算改革都更側(cè)重編制方面，對預(yù)算執(zhí)行效果如此重視還是第一次，未來一段時(shí)間內(nèi)預(yù)算改革將開始側(cè)重于預(yù)算執(zhí)行。

“花錢”死命令

截止到8月31日，氣象部門2007年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度僅為54.59%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于正常執(zhí)行進(jìn)度。而財(cái)政部要求三季度末各部門必須完成預(yù)算的75%。

國家氣象局做了一個(gè)測算，按照此目標(biāo)，氣象局各單位要在一個(gè)月內(nèi)花掉11.73億元，才能完成三季度目標(biāo)，到年底需要花掉25個(gè)億。這是一個(gè)死命令，氣象局在發(fā)給各下屬事業(yè)單位的通知中說，必須完成這些支出。

實(shí)際上，發(fā)出類似通知的還有衛(wèi)生部、林業(yè)局、環(huán)保總局、農(nóng)業(yè)部、水利研究院等部門單位，如果按照財(cái)政部的數(shù)據(jù)計(jì)算，未來幾個(gè)月，中央部門至少要花掉3000多億元，才能如期完成預(yù)算。

幾乎所有部委在年底前都面臨這種資金十分充裕，著急花錢卻花不出去的情況。

但這不意味著沒有地方需要花錢，其實(shí)相當(dāng)多需要用錢的地方卻一直拿不到錢。

大連市長海縣擔(dān)保公司至今負(fù)擔(dān)著從去年三四季度開始到現(xiàn)在共15個(gè)月份的貼息資金，這些錢原本是該中央財(cái)政支出的。這是勞動(dòng)社會(huì)保障部、中國人民銀行和財(cái)政部為了鼓勵(lì)下崗職工再就業(yè)而安排的小額擔(dān)保貸款，利息由財(cái)政部補(bǔ)助，但財(cái)政預(yù)算中的這部分資金卻遲遲在國庫里沒有發(fā)出去。

據(jù)采訪，因?yàn)橘J款設(shè)計(jì)與實(shí)際差距較大，貸款的審核工作難度加大，使得貼息資金無法按時(shí)支出。這一資金也因?yàn)橹С鲞M(jìn)度過緩而被審計(jì)署點(diǎn)名。

在國家審計(jì)署2006年度的審計(jì)報(bào)告中，49個(gè)被審計(jì)中央單位一半以上都因?yàn)轭A(yù)算支出執(zhí)行慢，閑置財(cái)政資金而被點(diǎn)名。

國家環(huán)境保護(hù)總局的一個(gè)總預(yù)算為2億元的大型項(xiàng)目——“處置環(huán)境與核恐怖襲擊事件應(yīng)急項(xiàng)目”已經(jīng)進(jìn)行了兩年，按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，財(cái)政部每年撥款5000萬元，但因?yàn)轫?xiàng)目涉及多個(gè)部門，組織多次招投標(biāo)，去年的工作沒能完成。

目前環(huán)保總局正在做去年的工作，而財(cái)政部也沒有撥付今年的5000萬，環(huán)保總局相關(guān)人士說，這一個(gè)項(xiàng)目就使得環(huán)保總局的財(cái)政支出進(jìn)度慢了不少。

錢太多？

“如果項(xiàng)目資金根本支不出去，財(cái)政為什么要給資金呢？”財(cái)政部副部長朱志剛認(rèn)為，支出進(jìn)度慢可能有兩個(gè)原因，一是在執(zhí)行中存在大的問題，二是預(yù)算多給了。

一位財(cái)政學(xué)者認(rèn)為，確實(shí)不排除有些部門為了多要財(cái)政資金，預(yù)算安排一些不具備可行性或沒有認(rèn)真論證的項(xiàng)目，審批后，卻發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目根本無法執(zhí)行。

“重分配、輕管理”的理財(cái)觀念和行為，是導(dǎo)致執(zhí)行進(jìn)度緩慢的根本性原因，財(cái)政部官員認(rèn)為，對預(yù)算分配的重視程度和對爭取到項(xiàng)目資金用的工夫超過90%，而對如何使這部分資金發(fā)揮出效益用的工夫不足10%。

據(jù)悉，2006年，財(cái)政部統(tǒng)計(jì)中央各部門年終結(jié)余資金，竟然有574億元之多，其中項(xiàng)目支出結(jié)余537億元，占全年項(xiàng)目支出預(yù)算的15.6%。

“時(shí)間過去2/3，預(yù)算才執(zhí)行了一半。”朱志剛說。

從2007年6月開始，中央各部門開始擬定部門的支出進(jìn)度計(jì)劃，動(dòng)員所有相關(guān)單位，盡快安排各項(xiàng)工作。農(nóng)業(yè)部在兩個(gè)月時(shí)間內(nèi)共發(fā)了七份文件，督促部署事業(yè)單位加快項(xiàng)目支出進(jìn)度。

目前，各部委三季度支出進(jìn)度數(shù)據(jù)還沒有完全統(tǒng)計(jì)完，但農(nóng)業(yè)部財(cái)務(wù)司相關(guān)人士說，農(nóng)業(yè)部進(jìn)度大概在60%多，沒能達(dá)到財(cái)政部的要求。以上這位人士解釋，主要是因?yàn)轭A(yù)算執(zhí)行既要加快進(jìn)度又要保證資金使用安全，兩者兼顧工作難度很大。

據(jù)悉，農(nóng)業(yè)部2007年預(yù)算110多億，這意味著，四季度他們將花掉40個(gè)億的支出才能完成預(yù)算。這里還不包括今后的追加支出。

三季度國家林業(yè)局也沒有完成目標(biāo)進(jìn)度，主要是因?yàn)榛?xiàng)目審批環(huán)節(jié)多，還要組織招投標(biāo)，前面的一環(huán)沒完成，后面工作也無法進(jìn)行。

支出進(jìn)度慢不僅影響財(cái)政資金的效率和效益，它留下的一個(gè)痼疾便是各部門逐年壯大的財(cái)政結(jié)余資金。到2006年底，各部門財(cái)政撥款結(jié)余資金比上一年度增加10%，有的部門結(jié)余資金占當(dāng)年財(cái)政撥款的近50%。

發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院財(cái)政金融研究室研究員劉國艷說，支出偏慢跟結(jié)余常年累積有關(guān)。今年還在做去年的項(xiàng)目，花去年的錢，必然會(huì)影響當(dāng)年項(xiàng)目工作的開展。

朱志剛的講話也驗(yàn)證了這一點(diǎn)，他說，支出進(jìn)度慢的部門基本上都是往年項(xiàng)目支出年終結(jié)余較多的部門。

劉國艷認(rèn)為，大量結(jié)余很大程度上跟超收收入有關(guān)。近年中國財(cái)政超收幅度大，為了達(dá)到收支平衡的預(yù)算效果，有超收就有超支。各部門形成了年底追加支出，突擊花錢的情況。

國家環(huán)保總局一直都是上半年用上一年的結(jié)余資金，本年度的預(yù)算資金下半年才開始用。

9月19日，財(cái)政部召開加強(qiáng)中央部門預(yù)算執(zhí)行管理專題會(huì)，表明如果不完成目標(biāo)進(jìn)度，2008年預(yù)算不再增加新的項(xiàng)目預(yù)算或者按照今年實(shí)際執(zhí)行情況安排預(yù)算。

朱志剛在此次會(huì)議上言辭犀利，針對某些部委預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的編天書、夸大項(xiàng)目規(guī)模等問題提出警告。

財(cái)政部的強(qiáng)硬讓很多部門開始緊張，在轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通知》時(shí)，很多部門自行規(guī)定了更快的支出進(jìn)度目標(biāo)。國家氣象局發(fā)出通知，如果不能完成目標(biāo)明年預(yù)算將核減10%到20%。

采訪中發(fā)現(xiàn)，有些單位為了加快進(jìn)度，項(xiàng)目還沒有開始的情況下，先行進(jìn)行了采購。

怎么花？

突擊花錢顯然不是最好的選擇。“這很容易造成大量財(cái)政資金的浪費(fèi)，一個(gè)月要花11個(gè)億，那只能攤派，或者提高支出標(biāo)準(zhǔn)、檔次”，劉國艷對此做法表示擔(dān)憂。

馬蔡琛也認(rèn)為，解決支出進(jìn)度，不是一個(gè)能用機(jī)械的指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)的。有部門如果到年底僅完成80%，其余20%是因?yàn)轭A(yù)算編制不科學(xué)或原來的項(xiàng)目方案有問題，這時(shí)就不能刻意追求預(yù)算進(jìn)度完成100%，這是對預(yù)算執(zhí)行過程中實(shí)事求是的調(diào)整，是對“納稅人”負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。

他說，這個(gè)辦法容易導(dǎo)致項(xiàng)目的論證不充分，急于把錢花出去，造成突擊花錢，可能會(huì)造成一定的負(fù)作用。

財(cái)政部一直希望能夠更好地完成預(yù)算。早在6月份，2008年的預(yù)算就開始編制了，這也是歷年來最早的一次。而在預(yù)算改革前，編制預(yù)算的時(shí)間只有4個(gè)月。在當(dāng)時(shí)的預(yù)算編制部署會(huì)議上，財(cái)政部官員說，近兩年預(yù)算編制時(shí)間不斷提前，今年達(dá)到9個(gè)月，目的就是為了讓各部門抓支出進(jìn)度的同時(shí)，更好地編預(yù)算。

過去幾年的情況是，有些單位到兩會(huì)要開了還沒有報(bào)預(yù)算，這勢必會(huì)影響到預(yù)算執(zhí)行情況。

財(cái)政部官員說，不排除有些單位在做預(yù)算的時(shí)候“編天書”，這幾年仍存在多報(bào)、虛報(bào)預(yù)算的問題，“一些部門預(yù)算報(bào)的規(guī)模大得出奇，我們無法相信預(yù)算的真實(shí)性”。

預(yù)算執(zhí)行慢，跟中國預(yù)算編制的時(shí)間點(diǎn)也有關(guān)系，由于預(yù)算經(jīng)過人大批準(zhǔn)要等到兩會(huì)之后，層層下?lián)芎螅交鶎訂挝粓?zhí)行的時(shí)候已經(jīng)是4月份。

這也是各部門反響最強(qiáng)烈的一個(gè)問題，很多部委認(rèn)為因?yàn)橐患径炔荒茏鲰?xiàng)目支出，影響了全年的預(yù)算執(zhí)行時(shí)間。

為解決問題，財(cái)政部在8月份的人大常委會(huì)上提出，建議全國人大授權(quán)財(cái)政部按上年支出數(shù)的四分之一左右預(yù)撥1～3月項(xiàng)目支出資金。目前此事財(cái)政部與全國人大正在溝通中。

教育部財(cái)政司正在細(xì)化一些重點(diǎn)項(xiàng)目的方案，希望能通過批準(zhǔn)，提前獲得項(xiàng)目資金。

要從根本上實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的順暢就要從根本上提高預(yù)算編制的質(zhì)量。預(yù)算編制與執(zhí)行哪個(gè)都不能放松。按照2008年中央部門預(yù)算編制指南，目前各部門預(yù)算已經(jīng)上報(bào)，財(cái)政部表示今年對預(yù)算將格外嚴(yán)格，編制不夠好的將退回重新修訂。

一位不愿透露姓名的學(xué)者說，中國預(yù)算改革已經(jīng)進(jìn)行了8年時(shí)間，還有如此多的問題和頑疾，應(yīng)該值得思考。他說，部門預(yù)算改革并沒有結(jié)束，還要繼續(xù)，只是下一階段中央和財(cái)政部門需要下更大決心沖破一些利益格局，使財(cái)政預(yù)算具有可持續(xù)性、穩(wěn)定性和透明性。

(摘自《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2007年10月22日)