東京城市的自衛方略

顧林生面前擺放著三本厚厚的資料：約50萬字的《東京都地區防災規劃——震災篇》、近百萬字的《東京都地區防災規劃——資料篇》以及約250萬字的《日本防災危機管理6法》。

“有關任何一種災難的任何信息，你都能在這些法規、條例和各種資料中找到，包括所有的避難場所、煤氣管道和下水道的分布情況，每天救災記錄的要求格式以及各機構救災車輛、船只的數量、類型等。”這位在日本已經生活了12年，致力于城市危機管理體系研究的專家接受采訪時仍不斷翻閱資料，面對如此詳細、豐富的信息，他說對自己的記憶缺少信心。

顧林生現在擔任清華大學公共管理學院的訪問學者、中國科學院的客座研究員，也是正在進行的科技部軟科學項目——“中國現代危機管理體系建設與公共治理結構改革”課題組主要成員，他希望東京經驗，能為中國構建現代城市應急體系提供鏡鑒。

首長負責

在東京都總務局印制的有關東京都防災中心的介紹材料上，有這樣一段文字——東京自古以來就是一個多災害的地區，將東京建設成為“抗災能力強的都市”是長年來的悲壯夙愿。

2003年4月，東京都建立了危機管理新的組織體系，由知事(相當于我國的市長)直接管理，設置危機管理監，災難發生時直接輔助知事，并強化各部門的協調功能。在綜合防災部，來自自衛隊、警察廳、消防廳、其它部門職員的10人共同辦公。顧林生說，信息由部門分散管理變為統一管理，作為最高管理者的知事可以直接掌握各種信息，有利于更快捷的對災難做出反映。

“如果知事做不到信息一元化，就無法對災難做出準確的判斷。”顧林生說，“可以看出，在東京都，危機管理實行的是首長負責制，他們會為自己的過錯付出辭職甚至承擔刑事責任的代價。但在中國，負責的常常是一個政府(無明確責任人)。”

信息暢流

為了應對災難，東京都持續不斷的采取了各種對策，如修建避難場所，儲備食品、飲用水，建立消防、救護體制，增強各種設施的抗震、防火性能等等。在抵抗災害時，東京都防災中心已成為一個堅實的堡壘，與國家、區市町村、近鄰自治體聯合行動，一起保衛東京。

新建成于1991年4月的防災中心，能承受與關東大地震相同震級的地震(7.9級)，自備有發電裝置，僅用儲備的材料即可保證中心3天正常工作的電力，中心擁有的發達的受災信息系統，能收集、整理和分析來自各個防災機構的信息，根據這些信息，能很快估計出救災需要的人員數，并通過傳呼機召集全體人員集合，同時將各種信息報告給知事，知事據此在災害對策本部作出各項決定，并通過指令信息室傳達各防災機構，有關部門則通過信息系統終端互相交流信息。

為防不測，東京都還成立了備用災害信息系統——立川地區防災中心。每年，防災中心都會進行有關防災的各種訓練，以保證災害發生時能夠迅速行動。

互援協定

光靠防災中心的系統還遠遠不夠。“在日本，合同制為防災提供了良好的保障”，顧林生說，一旦東京發生災難，附近的7個都市縣都會“挺身而出”，因為它們和東京簽訂了“相互救援協定”。

在協定中，對于救災物資的提供、調撥，公務員的派遣(主要指醫療、技術和技能系統的人員)，救援車輛、船只的供應，醫療機構接受傷員，教育機構接受兒童和學生以及火葬場、下水道設施的使用等方面，都作了詳細說明。東京發出援助請求，這7個都市縣都要及時提供救援。

除了首都圈之外，東京還有更大范圍的合作，它和仙臺、札幌、名古屋、大阪、廣島等日本的13個大城市也簽訂了“相互救援協定”。當它遇到大災難時，會得到來自遠方的援助。

這種建立在契約基礎上的“一方有難，八方支援”，給了多災多難的東京一顆顆“定心丸”。

除“自救”和政府組織的“公救”之外，東京非常鼓勵“共救”系統的建立。東京的社區有自己的消防組織，發生火災時，平時身為老板、教師等不同身份的人就都成了社區消防員，而社區內基本的消防器材由政府提供。

如今，東京已形成了行政、居民、民間企業、非政府組織、非營利團體、志愿者相互合作的“三救”體系，它與報社、民間電臺機構等媒體，卡車協會、醫師會、建筑協會、快餐食品工業協會等民間團體都有援助合同，由政府、市民、中介組織一起，構筑了一張都市安全網。