中國(guó)村官選舉走向“常態(tài)化”

2008年，村委會(huì)又一輪大規(guī)模換屆年。來(lái)自民政部的時(shí)間表顯示，山西、安徽、浙江等15個(gè)省份今年將啟動(dòng)村委會(huì)選舉。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式頒行近10年來(lái)，這已是第4輪換屆。

2005~2007年，上一輪村委會(huì)換屆選舉剛走過3年時(shí)光。民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司近期完成的2005~2007年全國(guó)村委會(huì)選舉工作進(jìn)展報(bào)告表明：中國(guó)的村委會(huì)選舉已經(jīng)走向“常態(tài)化”，進(jìn)入“平穩(wěn)期”；選舉模式也正經(jīng)歷從“有候選人選舉”到“無(wú)候選人選舉”的變革。

村民自治“時(shí)間表”

廣西宜州市合寨村被稱為“村民自治第一村”。1980年2月，這里的果作等6個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的85戶農(nóng)民，無(wú)記名推選產(chǎn)生了我國(guó)歷史上第一個(gè)村民委員會(huì)——果作村民委員會(huì)。村民們不會(huì)想到，這種具有自我管理性質(zhì)的村委會(huì)組織模式，從此在廣袤的中國(guó)大地上生根發(fā)芽開花。

近30年來(lái)，村委會(huì)選舉，成了中國(guó)9億農(nóng)民最好的“民主訓(xùn)練”；村民自治，成了一所最好的“民主學(xué)校”。

詹成付，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長(zhǎng)，一位學(xué)者型官員，親身經(jīng)歷了村委會(huì)組織法從試行到正式頒行。他把我國(guó)的村民自治分為3個(gè)階段——

萌芽：1980年代初，中國(guó)農(nóng)民創(chuàng)造了村委會(huì)這種自我管理的方式，并在1982年憲法中得到了最高法律效力的確認(rèn)；

試驗(yàn)：1988年6月1日，村民委員會(huì)組織法（試行）開始實(shí)施，一試10年，創(chuàng)下我國(guó)立法史上的紀(jì)錄；

正軌：1998年11月4日，村委會(huì)組織法摘掉“試行”的帽子，正式頒行。截至2007年底，全國(guó)已建村委會(huì)62萬(wàn)多個(gè)。

詹成付說，改革開放20年，村民自治與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并稱為黨領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造；改革開放接近30年，黨的十七大報(bào)告把“基層群眾自治制度”提升到四大政治制度之一的新高度。

“村民自治，是從中國(guó)現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)的民主制度，是我國(guó)民主的‘生長(zhǎng)點(diǎn)’。這個(gè)民主制度的核心，是民主選舉。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員趙樹凱說。

“常態(tài)化”的五大標(biāo)志

2007年9月21日，貴州省福泉市陸坪鎮(zhèn)福興村2 154名群眾頂著烈日海選村官。5名競(jìng)選人的演講，贏來(lái)掌聲陣陣。

在山東沂水縣，2007年約有5萬(wàn)名外出務(wù)工的農(nóng)民回鄉(xiāng)投票選村官。

據(jù)民政部的不完全統(tǒng)計(jì)，2005~2007年，全國(guó)31個(gè)省份應(yīng)參選村委會(huì)626 655個(gè)，占村委會(huì)總數(shù)的98.4%；其中 623 690個(gè)村已完成選舉，全國(guó)平均選舉完成率達(dá)99.53%。

對(duì)這一輪村委會(huì)選舉，詹成付用“更規(guī)范”3個(gè)字來(lái)形容。他認(rèn)為，民主選舉的廣度和深度都在增加，已進(jìn)入“常態(tài)化”和“平穩(wěn)期”：

組織工作更加完備。絕大多數(shù)省份實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一屆期、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)一實(shí)施”的工作目標(biāo)。

選舉過程更重程序。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這一輪選舉中，設(shè)立秘密劃票間的村比例達(dá)95.85%；一次選舉成功率約占參選村的85.35%。

機(jī)制創(chuàng)新凸顯細(xì)節(jié)。使已有經(jīng)驗(yàn)迅速普及的“學(xué)習(xí)型”和“推廣型”創(chuàng)新，成為主要形態(tài)。

成員構(gòu)成漸趨穩(wěn)定。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)看，這一輪換屆后，村委會(huì)成員學(xué)歷大大提高，高中及以上學(xué)歷的平均比例為44%，比上屆高出8.37%；中共黨員比例、村主任和村支書“一肩挑”比例也大大提高，前者平均為66.49%，后者已達(dá)35%。

參選率，一直被認(rèn)為是村民選舉積極性的重要指標(biāo)。2005~2007年，該項(xiàng)指標(biāo)約為90.7%，比上一輪低0.66%，也比再上一輪低0.6%。

詹成付認(rèn)為，在農(nóng)村改革深化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、流動(dòng)人口增多的大背景下，參選率下降，是村委會(huì)選舉走向“常態(tài)化”又一重要標(biāo)志。“正常狀態(tài)下的選舉，參選率都不會(huì)太高。在社會(huì)流動(dòng)活躍的狀態(tài)下，通過各級(jí)組織動(dòng)員，并依賴委托投票和流動(dòng)票箱等方式，能維系90%~92%的全國(guó)平均參選率，已非易事”。

候選人從“有”到“無(wú)”

村委會(huì)海選，正經(jīng)歷從“有候選人選舉”到“無(wú)候選人選舉”的變革。

“有候選人選舉”，目前村委會(huì)選舉普遍采用。由村民先投票推選若干候選人，再對(duì)選出的候選人直接差額選舉。

而“無(wú)候選人選舉”，符合條件的選民均可“自薦”參選，再輔以競(jìng)選演說、競(jìng)職承諾等形式，由全體村民一次投票，按得票多少直接產(chǎn)生“村官”。

業(yè)內(nèi)專家指出，“無(wú)候選人選舉”，是在“有候選人選舉”實(shí)踐基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，適應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)發(fā)展變化的需要，降低了選舉成本，節(jié)約了選舉時(shí)間，進(jìn)一步擴(kuò)大了選舉透明度。這種模式，使村民手中那一票更有價(jià)值。

民政部報(bào)告顯示，2005~2007年，全國(guó)已有17個(gè)省份試點(diǎn)或較大規(guī)模實(shí)行“無(wú)候選人選舉”。其中，上海、浙江、廣東和重慶已將其列為主要選舉方法之一。

以浙江為例。早在2002年，該省第六屆村委會(huì)換屆選舉中，就有1/4采用這一模式；而在2005年結(jié)束的第七屆村委會(huì)換屆選舉中，該比例提高到46%。

詹成付認(rèn)為，如果要將“無(wú)候選人選舉”作為今后村委會(huì)選舉的主要模式，迫切需要對(duì)有關(guān)程序進(jìn)一步規(guī)范。

三種監(jiān)督模式日漸成型

民政部的報(bào)告顯示，2005~2007年，村委會(huì)選舉進(jìn)入“常態(tài)化”后，面臨的問題亦有所變化。

比如行政干預(yù)。在1995~2003年村委會(huì)換屆選舉中，這個(gè)問題位列選舉組織類問題首位。在2005~2007年換屆中，該問題盡管“仍以隱蔽方式存在”，但已降至選舉組織類問題第5位，影響范圍大大縮小。在選舉組織方面，以前并不突出的組織領(lǐng)導(dǎo)不利、法律法規(guī)不完善、選舉中出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象、選舉進(jìn)展不平衡，成為當(dāng)前最普遍的問題。

在干擾選舉的因素方面，報(bào)告顯示，2005~2007年主要存在三方面影響：一是家族、宗族勢(shì)力；二是賄選等候選人不當(dāng)或違法的競(jìng)爭(zhēng)行為；三是選民參與積極性不高，外出務(wù)工多。

2005~2007年村委會(huì)選舉中，三種選舉監(jiān)督模式日漸成型：山東、北京等設(shè)專門選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)；廣東、湖北等引入選舉觀察員制度；江西、云南等采用司法公證制度。

詹成付說，這些監(jiān)督的制度化苗頭令人振奮。“未來(lái)可能形成復(fù)合型監(jiān)督機(jī)制，既有來(lái)自選民和候選人的監(jiān)督，也有來(lái)自基層黨組織、政府和人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還有來(lái)自司法部門的監(jiān)督。”

“村民自治，隨著民主選舉‘根深葉茂’，更要注重民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。”中國(guó)社科院政治學(xué)研究所副所長(zhǎng)房寧表示，“‘四個(gè)民主’要均衡發(fā)展。”