行政首長任中走了，民眾找誰問責(zé)

前不久，于幼軍離開山西省長職位，接受媒體采訪時(shí)，他給自己只打了60分。這個(gè)打分的態(tài)度很謙卑。但還是略顯美中不足。為使打分更準(zhǔn)確公正，其實(shí)也應(yīng)當(dāng)讓山西民眾來打分。也許，山西民眾會(huì)給他打較高的分呢（從一些網(wǎng)友的跟帖中可見端倪）。只是，山西民眾現(xiàn)在已經(jīng)無從表達(dá)自己對(duì)于幼軍施政表現(xiàn)的評(píng)估了：他現(xiàn)在的職位已經(jīng)跟山西沒有關(guān)系。

這其實(shí)是很多地方民眾的苦惱，大多數(shù)行政首長，根本沒有干完法定的任期，就被調(diào)動(dòng)到別處任職。比如，從1993年9月到2004年3月的10年中，邯鄲市先后有７任市長施政，沒有一位工作到法定任期。其實(shí)，這是常態(tài)。作為地方一把手的黨的地方官員，同樣很少有人做滿。中部某省九十多個(gè)縣(市、區(qū))，只有一名縣委書記在崗位上干滿一屆。任期制基本上形同虛設(shè)。

任期制不被當(dāng)回事，主政官員的行為模式可能發(fā)生扭曲，趨向短期化：熱衷于短平快項(xiàng)目，其執(zhí)政缺乏長遠(yuǎn)考慮，傾向于犧牲未來求得眼前的經(jīng)濟(jì)快速增長。一任官員一個(gè)思路，政策朝令夕改，地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)遭受周期性擾亂。

打破任期的另一個(gè)、也許是更大的壞處，是主政官員完全脫離了人大的控制與監(jiān)督。按照憲法和地方人民政府組織法規(guī)定，地方行政長官是由人大選舉產(chǎn)生的。從法理上說，該長官必須對(duì)人大承擔(dān)責(zé)任。每年人大會(huì)上行政首長向人大提交政府工作報(bào)告，就體現(xiàn)了這個(gè)政治意圖。

同樣為了體現(xiàn)人大對(duì)行政首長的控制與監(jiān)督，法律規(guī)定，行政首長的任期與每屆人大的會(huì)期相一致。這樣的規(guī)定大有深意存焉。在中國，各級(jí)行政首長均不是民眾直接選舉產(chǎn)生的——有些嘗試鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，那是例外。行政首長是由相應(yīng)的人大選舉產(chǎn)生的。那么，讓行政首長進(jìn)而讓整個(gè)行政系統(tǒng)對(duì)民眾承擔(dān)責(zé)任的最接近的途徑，就是讓人大就自己所選舉產(chǎn)生的行政首長之表現(xiàn)，對(duì)民眾承擔(dān)責(zé)任，從而間接地讓行政系統(tǒng)對(duì)民眾承擔(dān)責(zé)任。

至于人大會(huì)期與行政首長任期完全同步、一屆人大選舉一屆行政首長的制度安排，則更有深意寓焉。許多人把官員任期制僅僅視為防范官員腐敗或者結(jié)黨營私的一種技術(shù)性手段，這顯然低估了行政首長任期制在現(xiàn)有制度框架中的重要政治價(jià)值。

一般而言，行政系統(tǒng)享有最巨大的強(qiáng)制性權(quán)力，它與民眾打交道的機(jī)會(huì)也最多。可以設(shè)想，民眾對(duì)于行政系統(tǒng)肯定會(huì)有很多看法，包括會(huì)有一些不滿。但在現(xiàn)有體制下，民眾并不能直接對(duì)行政官員怎么樣，因?yàn)?，按照法律?guī)定，行政首長不是民眾直接選舉產(chǎn)生的。

于是，法律開辟了一條間接渠道：民眾對(duì)行政系統(tǒng)不滿意，可以通過選舉更換人大代表，達(dá)到選舉產(chǎn)生另一位行政首長的目的。這個(gè)渠道確實(shí)很間接，但總歸是一個(gè)制度化的渠道。民眾的選舉壓力如果足夠大，倒也確實(shí)可以促使各級(jí)人大認(rèn)真地承擔(dān)其監(jiān)督行政系統(tǒng)的責(zé)任。

如果把這一任期制繼續(xù)深化，則效果會(huì)更大。比如，行政首長在任期屆滿之后，如果未被再次選舉，就自動(dòng)喪失官職，由他提名、人大任命的官員也同樣喪失官職，只能去從事普通職業(yè)。如果有這樣的制度，則行政官員就會(huì)對(duì)人大比較負(fù)責(zé)，從而也間接地對(duì)民眾負(fù)責(zé)。

但是，目前打破行政首長任期、在一屆任期未滿之前就將其調(diào)動(dòng)，則使民眾間接的控制和監(jiān)督行政系統(tǒng)的渠道，也歸于無用了。這一渠道被廢棄之后，民眾就會(huì)懷疑，還有什么辦法控制和監(jiān)督行政首長及其所管理的整個(gè)行政系統(tǒng)？這樣一個(gè)享有巨大權(quán)力的體系，豈不是根本就可以不顧民眾的偏好而自行其是？

既然法律規(guī)定了行政首長實(shí)行任期制，那么，凡是實(shí)行任期制的官員，就需要按照法律做滿法定任期，打破任期只能是特殊的例外，而不能像現(xiàn)在這樣成為常態(tài)。否則，關(guān)于官員任期的那些法律的尊嚴(yán)可就蕩然無存了，而按照法律理論，這些法律是屬于憲法性法律的。

（摘自《南方周末》）