基于產權攫取的國有企業改革研究

摘 要：運用產權攫取分析框架研究了國有資本經營鏈上的政府代理人、國有企業經營者和職工的產權攫取行為，認為產權攫取導致較高交易成本是國有企業存在諸多問題的一個根本原因，這種產權攫取不僅體現在人力資本的非效率投資方面，也體現在對非人力資產的產權攫取方面，后者對于轉軌時期我國的國有企業改革可能更具有現實指導意義。本文從非人力資產產權攫取治理角度提出了完善國有企業改革的若干思路。

關鍵詞：產權攫取;國有企業;改革

中圖分類號：F271 文獻標識碼：A 文章編號：100-5192(2008)01-0017-06

Research on Reform of SOEs Based on the heory of Property Rights Capture

QI Zhen-dong， SUN Xiao-hua， CAO Jian-an， DUAN Xin-min

(Management School of Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710049， China)

Abstract:his article used the property capture theoretical framework to studies the character of three party’s property rights capture behavior in State-owned enterprises. It argues that property rights capture in public firms increases the internal transaction cost of SOEs. igher internal transaction costs were the main reasons to the existence of those problems of state companies. hose property rights captures not only include inefficient human capital investments， but also include non-human assets capture. he article insisted the latter may be do more sense to the reform of Chinese SOEs， some remedial strategies were proposed.

Key words:property rights capture; state-owned enterprises； reform

1 引言

國有企業改革的產權論認為，國有企業的根本問題在于其公有產權所導致的激勵不足，由此提出私有化、對經營者的MBO、股份激勵等一系列改革主張。一方面，所有制變革對績效提高的作用受到了來自實證研究的異議，另一方面，伴隨產權改革所產生的國有資產流失問題引起社會的普遍關注，以致產權理論受到越來越多的質疑。究其原因，在于這種產權分析框架將產權定義在資產上，僅僅從法律層面上分析產權，傾向于認為產權是絕對的（constant）［1］，以致在分析所有權對企業效率影響時，對待人力資產和非人力資產是不對稱的（asymmetric），未能從更廣泛的社會環境范圍內考察所有權的影響。

科斯［2］將私有權定義為“擁有采取有限制地系列行動的權利”，而非必然的權利。此后，許多經濟學家也都認識到產權作為稀缺資源利用的社會關系調節手段，其行使要受到正式的法律、道德和社會習慣以及個人對排他性等權利執行能力的約束［3~5］。美國著名經濟學家巴則爾［1］則將產權定義在資產屬性上，區分了經濟產權和法律產權，提出了產權攫取的概念，澄清了對產權的混淆使用。周其仁［6］認為攫取導致人力資本法律產權與事實產權的不一致是我國國有企業問題的根源。Foss等［7］進一步指出，不僅人力資產的產權攫取，即導致人力資本非效率投資，而且非人力資產的產權攫取，也會對企業績效發生重要影響。產權攫取理論從而為理解國有企業的低效率運營提供了一個嶄新的理論視角。

本文在全面剖析產權攫取理論的基礎上，分析了我國國有企業運營過程中各代理人的產權攫取行為特征及其對國有企業績效的影響，認為非人力資產產權攫取對于轉軌時期的我國國有企業改革可能更具有現實指導意義，并嘗試從產權攫取治理提出完善國有企業改革的思路。

2 基于產權攫取的分析框架

現代產權理論的一個基本命題是，產權是有價值的，也即代理人主張對某種資產的產權，是因為該資產能夠為代理人帶來一定的效用或價值，而這種效用或價值總是來自于資產某些特征或所能夠提供的滿足人某種需要的服務。資產能夠提供的服務或特征稱為資產屬性（attributes），產權所帶來的價值源于資產或服務的屬性而非資產或服務本身，從這個角度來說，交易行為與其說是資產或服務的交易，毋寧說是資產和服務的屬性的交易。進一步，巴澤爾區分了兩種產權定義［1］，一個是由Alchian和Cheung發展的經濟產權（economic property rights）的定義，本質上是利用資產的能力。另外一個本質上是指國家賦予個人權利的法律產權（legal property rights）的定義。經濟產權是個人預期直接地，或通過交易間接地消耗資產或服務的能力，是對資產或服務的屬性實際占有，法律產權是部分地通過國家法規承認和執行的權利。這樣通過劃分為經濟產權和法律產權，使得可以更加深入理解產權的關系。舉個極端例子，某人偷得輛車，在未被發現以前可以用來出租或其他經營，那么在此過程中，某人所獲得的收益并不是因為他擁有了這輛車，而是因為他擁有車能夠提供運輸服務的屬性，同時該人獲得了偷來的車子所能夠帶來的效用，盡管他不擁有車的法律產權。可見，對資產屬性占有權利的經濟產權（以下本文除非特別說明，產權均指經濟產權），在資源分配研究中，比法律產權更有意義。法律產權為代理人獲取經濟產權提供了一個支持作用，是達到最終目的手段，但它既不是經濟產權的充分也非必要條件。

2.1 產權攫取的含義及產生原因

企業作為生產要素交易的契約［8］，要求契約人對其提供物品和服務的屬性交易達成一致協議（agreement）［9］。實際中的資產或服務具有多種屬性（multiple-attribute）的特征，由于人的有限理性、現有認識等原因，在交易簽約時點可能對資產或服務的某些屬性認識不到，同時界定、測量（measure）這些屬性是要花費一定經濟資源的，因此契約方在訂立契約時，出于成本收益的考慮，會對資產的一些屬性不予明確規定。這些在交易契約中未被明確界定的屬性因此留在公共領域（public domain）。實際中的代理人總是以追求經濟產權為最終目的的，理性的代理人總是傾向于擴大對處于公共領域的資產或服務屬性的占有。處于公共領域的屬性沒有得到清晰的契約規定，初始契約對之不發生調節作用，因此與契約規定屬性交易不同的是，代理人對該部分的屬性的占有不需要支付契約相對人報酬，這即是產權攫取。產權攫取是指代理人通過控制資產的屬性獲取效用而不向契約相對人支付相應等價（payoff）的行為。由于處在公共領域內的資產或服務屬性同樣能夠給代理人帶來效用，私人斷然不會在公共領域邊界之外自動卻步［6］，交易的雙方總是試圖擴大對公共領域資產屬性的產權攫取，傾向于利用那些未被明確化（imperfectly specified）和測量的資產屬性。

企業是非人力資產和人力資本所形成的財產實體（property）［10］，其本身具有多種屬性。資產的多種屬性意味著提供了多種的邊際替代。Demsetz指出，普遍的結論是限制人們行使某些具體權利導致他們通過追求邊際替代，以最大化其效用。屬性測量總是要花費一定的資源，決定了產權攫取不僅對于人力資產重要，對非人力資產同樣重要［7］。這也就是所謂，企業中的人力資本所有者，不僅可以通過“偷懶”提高自己的效用，而且可以通過“虐待”非人力資本使自己受益［11］。從其攫取形式上看，對非人力資產的產權攫取主要包括對企業作為整體資產和企業設備、資金等具體資產的非生產經營性占用，或偏離企業經營目的的使用，如公車私用等；對人力資產的產權攫取形式主要有人力資本所有者尋求邊際替代的“敲竹杠”、“偷懶”等機會主義行為。

2.2 產權攫取對企業績效的影響

產權攫取會降低企業經營效率，這是因為，一方面，產權攫取導致企業資產中，直接用于生產經營的有效資產及屬性供給和人力資本專用性投資降低，即導致租金耗散和人力資本非效率投資［7，12］；另一方面，產權攫取對資產屬性的使用是免費的（free），而攫取的部分成本由別人承擔，通常會導致代理人不善待公共領域里的價值，同時，攫取者為掩蓋其攫取行為的非法性，會被迫采用非效率的方法［6］，因而會降低效率。

由于契約的不完備等，代理人總是有動機進行產權攫取，交易相對人為避免這種攫取就會對留在公共領域的資產屬性進行保護。理性的代理人企圖進行產權攫取時，將考慮他人保護產權的成本，同樣，企圖保護產權的代理人將考慮他人進行產權攫取的資源花費。當代理人的產權攫取邊際收益等于其產權攫取邊際成本時，傾向于停止產權攫取行為，此時形成企業的實際產權（de facto property rights）狀態。國有企業中所形成的實際產權（de facto property rights）是國有企業績效的決定性因素［10］ 。定義花費在測量屬性、產權保護和產權攫取的資源為企業的交易費用［9］，由以上分析可知，影響產權攫取以及最終交易費用大小的因素主要包括公共領域的大小、代理人的產權攫取花費成本因素以及代理人對產權的保護程度等。

考慮政府對國有資本的控制，按照契約的觀點，應當把政府看成國有企業的一部分［1］，政府代理人的產權攫取行為對企業績效產生影響。籍此，構建了基于產權攫取的企業績效分析框架（如圖1），這個框架的基本含義是不僅人力資產的產權攫取，對非人力資產的產權攫取同樣會降低企業經營績效。

3 產權攫取：對國有企業低效率的解釋

長期以來，理論界對于國有企業效率有著不同的認識，或稱之為國有企業的效率“悖論”［14］。選取資產利潤率和資產周轉率作為效率指標對國有企業和三資企業進行比較（表1），可以發現國有企業效率明顯低于三資企業。

選擇這兩個指標的理由是：首先，這兩個指標是世界著名的企業財務杜邦分析體系中的兩個主要指標；其次，當以利潤等業績指標被列為政府對國有企業的考核內容時，經營者就會傾向于在這些方面呈現良好的表現［15］，這其中也不乏存在人為操縱的現象，從會計舞弊偵察的角度來說，收入的增加一般會導致資產的相應增加，因而這兩個指標人為操縱空間相對較小，能夠較為真實地反映實際。從產權攫取角度對國有企業低效率原因分析如下：

3.1 政府的產權攫取問題

國有資本所有權在法律上清晰地屬于全國人民，作為法律產權人的全國人民同時并不直接享有國有資本的經濟產權，政府部門控制國有資產的接觸權，即可以讓也可以不讓誰經營，在這個意義上，說國有資產是全國人民的資產毋寧說是政府的資產，這也使得社會公眾對國有資本經營的產權保護動機降低。

在政府與國有企業之間的契約關系中，國有企業的經營績效仍是政府政績考核內容，政府仍承擔國有企業職工福利、吸引外資發展地方經濟等職責，這些為政府進行產權攫取提供了動機和制度保障。轉軌時期中，政府受托經營契約的行政性質、法律法規的不健全及其執行不力等，一定程度上增加了政府的產權攫取動機。國有企業是通過國有資本轉化來的非人力資產和人力資本所形成的財產實體，其本身也具有多種屬性，對于有一定任期的政府代理人來說，利用行政權力進行產權攫取，以最大化其效用成為理性的選擇。

政府契約方懲罰機制的不健全，使得政府的這種產權攫取行為幾乎不存在長遠和潛在的損失，這就給不合理的行政干預和違規行為創造了條件和空間，使得政府對國有資產的產權攫取形式和手段的多樣化層出不窮，如對效益好的企業安插就業人員、不按市場規律的“拉郎配”、巧立名目在企業內列支非生產性費用等。對于企業來說，也需要花費一定的資源和精力來調節本來應該由國家法律調節的，與政府之間的契約關系，增加了企業的交易費用。政府的這種產權攫取是造成國有企業經營績效低下的一個主要原因。

3.2 國有企業經營者的產權攫取問題

國有企業中的產權攫取與市場中企業的產權攫取主要區別在于：履行國有資本法定出資人身份的政府代理人，并不享有國有資本的法律所有權，降低了他們對國有企業經營者產權攫取保護的動機。經營者的任命制使得國有企業經營管理者并不直接面對市場經營業績所帶來的現實或潛在的更替壓力，降低了經營者產權攫取成本。另外，經營者任命制形成經營者和政府代理人之間的實際雇傭契約關系，使得經營者經濟產權的實現，很大程度上依靠于政府代理人行為，因而習慣于在經營過程中以政府馬首為瞻，如根據政府行政需要而非市場需要配置資源，側重維持與政府關系，以換取留任機會等。

國有企業經營者面對的是剛性的薪酬制度以及國家租金激勵［6］，使得其經濟產權“殘缺”，因此轉而通過其他的產權形式得到效用最大化，利用對國有企業的部分實際控制權，追求更多的非人力資產產權攫取，獲取控制權收益，尋求邊際替代效用成為理性選擇，如增加招待費等非生產性費用開支標準等。同時，效用最大化的管理者總會利用各種途徑擴大可以控制的資源［16］，如爭取項目、擴大規模等，以獲取更多的產權攫取，這也是造成國有企業重復建設問題嚴重的主要原因。從這一角度看，“內部人控制”問題，本質上就是國有企業經營管理層，利用信息不對稱等優勢對國有資產的產權攫取行為。

國有企業經營者可以通過人力資本非效率投資和對非人力資產的產權攫取獲取效用，對于理性的經營者來說，無論激勵的高低都會進行非人力資產產權攫取獲取效用，并且當且僅當產權攫取收益和國有企業中獲得的人力資本收益小于外部市場人力資本平均收益率時，經營者才會選擇退出國有企業。從這一角度，產權攫取理論為經營者薪酬與企業績效無關的大量實證研究結果提供一個理論說明。經營者的產權攫取不僅來自于人力資本的非效率投資，也來自于對企業非人力資產的產權攫取，同時存在的這兩種形式產權攫取是導致我國國有企業低效率運行的主要原因之一。

3.3 國有企業職工的產權攫取問題

通過人力資本的投資，如利用閑暇時間從事技術或專業學習，可以提高生產效率。人力資本生產功能的發揮，還要結合一定的信息、物質等資源。產權激勵能提供給人力資本投資者的收益預期和對非人力資產的使用控制權，因此成為人力資本投資的最重要的激勵手段。

目前國有企業的分配主體地位尚未得以根本確立，大多數國有企業的工資總額決定權仍由政府有關部門掌握，存在分配方式單一，平均主義嚴重等問題，造成對人力資本投資激勵不足。國有企業職工對非人力資產擁有較少的控制權，當人力資本投資預期收益較低時，加劇了獲取替代效用的人力資本產權攫取行為，如關閉部分人力資本，增加閑暇等。這也是造成國有企業經營績效低下的一個主要原因。當對人力資本的這種產權攫取與人力資本收益之和，不足以彌補市場上的人力資本投資收益時，人力資本所有者就傾向于選擇退出國有企業契約。在一定的激勵水平下，人力資本社會平均收益率越高的人力資本所有者，越傾向于退出國有企業契約，從這一角度，產權攫取理論對國有企業人才流失的“格雷欣法則”，提供了一種新的解釋。由以上分析可知，國有企業職工的產權攫取導致國有企業低效率運行。

4 產權攫取與國有企業改革

企業是產權交易的契約［12］，以往的產權理論側重于強調國有企業中經營者不享有國有資本的法律所有權，降低了專用性人力資本投資激勵，從而導致國有企業的效率低下。從區分法律產權和經濟產權的角度，這種激勵不足僅是產權攫取的一個方面，包括企業所有權在內的企業治理機制就是要最小化產權攫取相關成本費用［17，7］，并且所有權安排并不以對物質資產的法律所有權為必須。在以往的改革中，我們似乎更多地注意到了人力資本的產權攫取，即由于激勵不足所引起的經營者人力資本非效率投資，而對國有企業中的經營者、雇員，乃至政府代理人在國有資本價值增值鏈上的非人力資產攫取行為特征分析不足，對國有企業所面臨的非人力資產產權攫取的直接改革關注進展緩慢，其實，針對后者的改革比前者更有意義，在今后國有企業改革中，人力資產產權攫取和非人力資產產權攫取的治理應當同時進行。

4.1 提高法律法規的執行落實程度，確保對規則的遵循

巴則爾在定義公共領域時，一個隱含的假定是，非公共領域或說已經契約明確規定的資產或服務屬性的占用，是通過投入回報機制的企業產權交易契約約束進行的。而實際中，當契約規定沒有得到有效執行時，從巴則爾的產權攫取定義出發，這些資產或服務的屬性也留在了公共領域。加大現有法律法規的執行落實程度，一方面增加了契約代理人的產權攫取成本，另一方面，清晰地界定了公共領域和非公共領域的屬性產權分配機制，相對縮減了公共領域的空間。從國企的外部環境來說，有效的法治環境可以增加代理人產權攫取機會成本，增加產權攫取障礙，從而創造價值。產權攫取造成國有企業低效率，問題是，盡管我們可以引用私人企業的對人力資本激勵的措施，以解決人力資本所有者的“偷懶”問題，但從根本上說，國有資本經營鏈上的一切理性代理人都不可能向私人保護自己產權那樣對國有資本的產權攫取進行保護，解決對國有資本的“虐待”問題勢必依靠強有力的監督，這就凸現了對法律法規執行落實的要求。在市場經濟體制中運行的國有企業首要強調的應該是對法律法規的執行，確保已有規則在實際中得到遵循。

4.2 政府職責的定位

從企業調節的交易類型來看，多是具有復雜特性的交易。當資產或服務屬性的測量成本相對較低，使得其屬性能夠在契約中具體化規定時，這類交易通常是由國家法律法規這種標準化契約形式來調節，傾向于發生在市場中。雇傭契約使得雇主可以選擇何時、何地及何種途徑進行契約調節，具有降低產權攫取監督和保護成本的優點，資產或服務的屬性難以測量的那些交易，因此傾向于發生在企業內部。市場里的企業通常會利用國家法律這種標準契約，來調節企業組織內部部分契約的履行，以節省交易費用［9］。

在政府同國企的關系中，政府重點應當放在與企業之間界限明確界定基礎上的法律法規遵循監督上來。首先應當劃定政府所調節的交易內容。政府調節的交易關系應當限制在能夠明確規定的關系和行為上，而不應當參與企業契約過程（contractual process）［2］，以明確界定政府與國有企業之間的界限。然后通過文化價值觀念的灌輸、監督獎懲機制的完善等確保這些已經明確的規定在實際中得到有效遵循。也即，政府應當是作為調節和執行企業契約履行的第三方，通過對明文法律的執行，調節社會公民對國有資本的所有權。

4.3 適當建立國有企業經營代理權市場，實行國有企業經營代理權的市場競爭機制

關于什么是企業所有權，企業所有權與資本所有權的關系等是國內外理論界爭論的一個熱點問題，通過區分法律產權與經濟產權，使得我們對企業所有權的認識得以深化。通過實際，特別是在上市或其他公司的企業所有權關系變更中，考察什么是企業所有權，以及物質資本所有者在企業所有權中的地位，可以發現，實際中的企業兼并、重組、合并等購買方并不是以獲得物資資本所有權為目的，而是取得企業契約的契約安排（重組）權［18］。其原因在于，物質資本所起到的保證作用［2］使得，一般情況下，通過物質資產的股份擁有形式獲得契約重組權可以節約交易成本。物質資本所有權并不是企業所有權必須前提，企業所有權還與公司法等法律法規對交易的規定有關，更多的是一種契約先驗規定的結果。

為體現企業所有權的契約規定性，這里將包含剩余控制權和剩余索取權的企業所有權稱為經營代理權。這種經營代理權實際上是一種契約安排（重組）權，并不是對企業資產的擁有。國家通過設立經營代理權市場，類似于產權交易市場，以經營代理權為標的物在市場進行買賣，實現國有企業剩余索取權和剩余控制權在內的經營代理權的市場交易，在不放棄國有資本法律所有權的前提下，引入市場競爭機制，從而將政企關系契約計量貨幣化，經營者也能夠面臨一定程度的市場壓力，從而降低產權攫取損失。設想的國有企業經營代理權的市場交易價格主要包括，政府的分享比例和國有企業經營績效目標、現有經營者（團隊）所要求的補償等內容。

4.4 堅持全面的績效考核

通過將產權定義在資產屬性上可以得出，對不同屬性計量的考核，同時就確定不同的激勵結構，將導致不同的產權攫取行為和不同的產權攫取損失。對于不同的國有企業來說，應當根據不同的行業、企業發展階段等特征，選定不同的績效考核內容。如對于壟斷性行業，制定技術進步等經營改進的考核指標，對于商業競爭領域，制定利潤為主要考核指標。通過這種對不同屬性計量的選擇，確定激勵結構，以引導企業的經營改善。在這一點上，Bozec［19］等采用加拿大的國有企業數據證明，在相同的經營目標限定的條件下，國有企業能夠取得比私有企業更高的績效。

5 結束語

在全面剖析產權攫取理論基礎上，分析了我國國有企業經營過程中，不同代理人的產權攫取行為特征及其對國有企業績效的影響，本文認為，國有資本公有產權性質使得國有企業產權攫取行為復雜化，由此所導致的過高交易費用，是造成國有企業諸多問題的主要根源。迄今為止的改革中，我們過多地重視了對人力資本產權攫取的改革，對非人力資產產權攫取治理改革關注不夠，而后者對于轉軌時期我國的國有企業改革可能更具有現實指導意義。加大法律法規的執行程度、規范政府行為和嚴格績效考核等以減少產權攫取行為，降低產權攫取相關成本，應當成為我國國有企業改革的主導方向。

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