山東省加強分類指導推進新農村建設對策研究

摘要：加強分類指導是推進社會主義新農村建設健康發展的重要保證。文章從山東省新農村建設實際出發，綜合運用農業經濟學、統計學的有關原理，堅持定性分析與定量分析相結合，設計提出了包括5大類18項指標的全省新農村建設縣級分類指標體系。在此基礎上，采取綜合指數法，對全省有農村的135個縣(市、區)加以科學分類，共劃分為45個強區強縣、60個中等縣和30個欠發達縣三種類型，著眼協調推進縣域經濟發展與新農村建設，分別提出了三類縣指導新農村建設的總體構想、目標任務、路徑選擇和對策措施。

關鍵詞：新農村 分類指導 指標體系 對策研究

山東是農業大省，農村面廣量大，在區位環境、經濟基礎、發展水平和文化傳統等方面存在較大差異，決定了各地新農村建設的發展目標、實施步驟、推進措施都要有所不同。建設社會主義新農村，必須堅持從實際出發，加強分類指導，充分發揮各地的比較優勢，探索行之有效的建設模式和途徑，做到既積極又穩妥、既盡力而為又量力而行、既各具特色又協調一致地有序推進。

一、以縣為單元進行新農村建設測算分類

建設新農村，關鍵在縣、主抓在縣。新農村建設的水平，從某種意義講，取決于縣域經濟發展水平。因此，將全省有農村的135個縣(市、區)(不包括青島市4個市區和濟寧市市中區)進行科學分類，明確不同類型的縣新農村建設的目標任務和工作重點，研究制定相應扶持政策，是搞好分類指導的重要前提。

(一)建立山東省新農村建設縣級分類指標體系。以新農村建設“5句話20個字”的總要求為基本依據，以全國《農村全面小康評價指標體系》為重要參考，本著科學、客觀及簡便易操作的原則，著重體現當前縣域發展水平和新農村建設特點，在多方調研論證的基礎上，建立了包括人均地方財政收入、城鎮化水平、村集體可支配收入5萬元以上行政村所占比重、農民人均純收入、農村合作醫療覆蓋率、通自來水行政村比重、實行政務公開行政村比重、“五個好”村支部比重等18項指標的新農村建設縣級分類指標體系。同時，依據全省“十一五”規劃，在廣泛論證的基礎上，研究確定了各指標的量化標準及權重。

(二)測算各縣分類綜合指數。依據《山東省社會主義新農村建設縣級分類指標體系》，對全省有農村的135個縣(市、區)2005年的18項指標數據進行全面統計，采用綜合指數法加以測算，并按測算結果從高到低進行綜合排序，形成各縣(市、區)2005年新農村建設分類綜合指數，作為對全省新農村建設縣級分類的基本依據。

(三)基本分類。針對全省縣域新農村建設的不平衡性，本著既體現新農村建設特點，又保持“雙30”戰略等縣域經濟發展政策連續性的原則，以測算形成的各縣(市、區)2005年新農村建設綜合指數為基準，將全省有農村的135個縣(市、區)劃分為“強區強縣、中等縣、欠發達縣”三大類：

第一類縣：綜合指數排名位居前列的青島市城陽區等15個強區，以及榮成市等30個經濟強縣，共45個強區強縣，占全省總縣數的3 3％。

第二類縣：綜合指數居中的長島縣等60個中等縣，占全省總縣數的44％。

第三類縣：武城縣等30個經濟欠發達縣，占全省總縣數的23％。

二、不同類型縣推進新農村建設的目標任務和工作重點

(一)強區強縣：圍繞實現“城鄉一體化”目標，構建“五大體系”，大力提升新農村建設水平

45個強區強縣工業化、城市化水平和城鄉融合度高，縣域統籌能力強。要以城鄉一體化為目標，進一步加大統籌城鄉力度，積極推進農村工業向園區集中、人口向縣城和中心鎮集中、農民居住向農村新社區集中、農地經營向農業大戶集中“四個集中”，加快形成“體制統一、資源共享、利益共得”的城鄉一體化發展新機制。力爭到2010年，15個強區基本建立城鄉一體化發展機制，在城鄉融合發展上創出新路子；30個強縣基本建立以工補農、以城帶鄉的發展機制，為全省新農村建設作出表率。工作重點是構建“五大體系”：

1、城鄉一體的現代產業體系。統籌城鄉生產力布局，優化資源配置，加快城市技術成熟、產品成型的資源加工型、勞動密集型產業向鄉村梯度轉移，推進三次產業在城鄉之間的融合對接，著力形成分工合理、特色鮮明的城鄉產業體系。

2、城鄉一體的基礎設施體系。重點推動交通、供水、供電、通訊和信息服務一體化，力爭到2010年，基本建成以區域中心城市和縣城為核心，以中心鎮、中心村為連接點，城鄉共享的路網、電網、水網、信息網。

3、城鄉一體的就業和社會保障體系。建立城鄉勞動者平等的就業制度。按照“提高水平、擴大覆蓋”原則，盡快建立完善養老保險、新型農村合作醫療、社會救助、最低生活保障和失地農民基本生活保障為主要內容的社會保障體系。

4、城鄉一體的生態保護與環境建設體系。加強城鄉生態環境綜合整治，加快發展農村循環經濟和清潔能源。積極拓展農業多種功能，大力發展都市農業、生態農業、循環農業。

5、城鄉一體的社會管理體系。改革城鄉分治的社會管理體制，推進縣鄉公共管理和服務的重心向農村轉移，逐步建立城市、鄉鎮街道、農村社區“三位一體”，法規制度、標準程序、管理執行相統一的城鄉社會管理體系。

(二)中等縣：圍繞推進“三化進程”，做好“五篇文章”，全面推進新農村建設

60個中等縣經濟發展較快，以工補農、以城帶鄉的基礎條件較好。要堅持以產業化提升農業、工業化致富農民、城鎮化帶動農村，大力推進新型工業化、特色城鎮化、農業產業化“三化”進程，積極推動城市基礎設施向農村延伸、城市文明向農村傳播、社會保障向農村覆蓋、公共服務向農村拓展。工作重點是做好“五篇文章”：

1、農業產業升級的文章。穩定發展糧食生產，深入推進農業結構調整，做大做強優勢產業和特色產業。深化農業產業化經營，大力發展農民專業合作組織，推進生產標準化、經營產業化、市場多元化“三化聯動”，不斷提高農業的素質、效益和競爭力。

2、工業強縣的文章。堅持把壯大縣域工業作為關鍵環節，整合城鄉工業布局，轉變縣鄉工業增長方式，加快縣域工業集聚，培植骨干企業群體，發展配套經濟，促進鄉村企業尤其是民營經濟又好又快發展。

3、城鄉基礎設施建設的文章。加快縣城和中心鎮建設，集聚產業、集聚人口。搞好村鎮建設規劃，調整優化村鎮布局，引導強村、強企兼并聯合小村、弱村。提高村村通油路、通自來水的水平，推進村村通客車、通有線電視、通寬帶網。

4、農村社會事業發展的文章。大力發展農村教育、文化、衛生等社會事業，基本普及高中教育，加強農村文化設施建設，建立健全縣、鄉、村三級醫療衛生服務體系，實現農村新型合作醫療全覆蓋。

5、村級民主管理規范化的文章。完善村民自治制度，深化村務公開、財務公開，突出抓好農村征地補償、村集體債權債務、救災、補貼等熱點問題的公開。全面推行村集體會計委托代理制度和“村帳鎮管”。

(三)欠發達縣：圍繞加快“三個轉變”，抓好“五項工程”，扎實推進新農村建設

30個欠發達縣經濟實力比較薄弱，是全省新農村建設的重點和難點。要以加強農業農村基礎設施建設，改善農民生活生產條件為切入點，大力發展農村生產力，不斷拓寬農業增效、農民增收、財政增收渠道，加快推進傳統農業向現代農業轉變、傳統村落向秀美村莊轉變、傳統農民向新型農民轉變“三個轉變”。工作重點是抓好“五項工程”：

1、特色主導產業培植工程。培植規模化、特色化的現代農業產業體系，改變傳統農業比重大、特色優勢產業不突出的現狀。把鄉鎮企業、專業市場、工業園區和城鎮建設結合起來，加快形成特色支柱產業，支撐工業化、城鎮化發展。

2、農民生活環境整治工程。從農民群眾需要最迫切、最容易解決和投入少、見效快的問題入手，積極引導農民搞好“三清”(清理糞堆、清理垃圾堆、清理柴草堆)、“四改”(改水、改廁、改灶、改圈)，有計劃分步驟推進農村“五化”(硬化、凈化、亮化、綠化、美化)，創造整潔、舒適、文明的人居環境。

3、勞務輸出工程。發揮全省結對幫扶機制作用，強化農村勞動力技能培訓，完善轉移就業服務體系，大力開發城市保姆、保安及家政服務等勞務市場，促進農村勞動力轉移。

4、農村基礎設施改善工程。加大各級財政扶持力度，加快農村“路水電氣醫學”建設，加強農田水利、林網等農業基礎建設，擴大高標準基本農田面積，改善農村生產生活條件。

5、村級組織建設工程。深入開展“三級聯創”活動，積極推行村黨組織書記和村委會主任“一人兼”。落實有關補助政策，確保村級組織正常轉運。鼓勵和支持高校畢業生到欠發達縣農村開展“三支一扶”服務。

三、分類指導新農村建設應重點把握好的幾個問題

(一)搞好對三類縣新農村建設的扶持引導。制訂和落實不同的扶持引導政策。對45個強區強縣，要通過以獎代補等獎勵政策，“錦上添花”，激勵依靠自身力量建設新農村，促其加快發展。對60個中等縣，要獎補結合，“釜底加薪”，激發內部活力，提高農村公共服務水平。對30個欠發達縣，要以補為主，“雪中送炭”，加大財政幫扶力度，實現新農村建設的重點突破。各級各部門都要充分發揮職能作用，圍繞三類縣的分類結果，抓緊研究制定對不同類型縣新農村建設分類指導的具體措施，促進強區強縣率先發展、中等縣加快推進、欠發達縣奮勇趕上，防止一窩蜂、一刀切。

(二)加強和改進縣對村的分類指導。新農村建設抓手在縣，落實在村。各縣(市、區)要立足實際，細化地域類型，細化指導措施，加強對村的分類指導。可以通過對本縣農民人均純收入、農村集體收入、基礎設施建設、社會公益事業、班子建設等情況的綜合分析，將村莊進行分類，分別提出目標任務、工作重點和推進措施。可以根據各村莊所處的地理位置，劃分為山村、漁村、鄉村、礦區村、城郊村、城中村等不同類型，確定工作著力點。也可以按照各村莊主導產業、經濟發展模式，劃分為工業企業帶動型、特色農業帶動型、商貿流通帶動型、旅游產業帶動型、勞務經濟帶動型等，將各自的優勢做大做強。在村莊規劃建設上，可以按照“改造城中村、建設中心村、合并弱小村、整治空心村、培植特色村”的思路，對近城郊的村莊，用以城帶鄉的辦法建設城郊型農民居住小區；對鄉村工業比較發達的地方，用依廠建村的辦法，引導農民逐步集中居住到新村社區；對相對偏遠以農為主的村莊，通過加強公共服務設施建設，改善生產生活條件，逐步形成現代農村形態；對具有濃厚地方特色、較高歷史文化價值的村落，實施保護性開發改造。

(三)積極探索適合縣域特點的新農村建設路子。以縣為單元推進新農村建設，關鍵要立足實際，發揮優勢，走各具特色的路子。綜合各地做法，以下6種模式可資借鑒。

1、加快城鄉一體化推進新農村建設的路子。經濟實力強、產業水平高、城鄉融合度高的中心城市市區或近郊區，要發揮區位優勢、經濟實力優勢和財政支付能力優勢，以統籌城鄉發展為主線，加大工業反哺、城市支持的力度，全面推進城鄉一體化發展，促進城鄉和諧交融，實現城鄉共同繁榮。

2、以城帶鄉推進新農村建設的路子。工業化、城鎮化水平比較高的工礦區或工業中心區，要大力完善和擴展城區功能，增強承載能力，建立以城區為中心的現代交通網、公共服務網和都市經濟圈，實現城鄉道路相連、設施共建、資源共享，促進城鄉要素資源流動重組，輻射農村、帶動農民。

3、工業主導推進新農村建設的路子。工業實力強、產業集群發達的地區，要充分發揮工業在提升農業、轉移農民中的作用，積極引導縣域工業集中發展，加快縣城和中心鎮建設，穩妥推進農業適度規模經營，為農民進廠進城創造條件，加快農村工業化、城鎮化和農民市民化進程。

4、發展現代農業推進新農村建設的路子。農業特色鮮明、經營規模大、龍型體系全、流通服務網絡發達的地區，要積極運用現代經營理念發展農業，推進“一鄉一業”、“一村一品”建設，大力發展現代農業，促進農業增效、農民增收、農村發展。

5、改善人居環境推進新農村建設的路子。經濟實力較弱、農民收入水平較低、發展相對滯后的欠發達縣，要從改善村容村貌、治理“臟亂差”入手，加強農村環境綜合整治，促進農民思想觀念和生活方式的變革，調動農民參與新農村建設的主動性、積極性。

6、創建小康村、生態文明村推進新農村建設的路子。即把創建小康村、生態文明村作為新農村建設的有效載體，納入全縣經濟社會發展的全局通盤規劃，進一步完善政策措施，確定工作目標，提升創建層次，全面提高農村的綜合實力、外在形象和文明程度。

(四)強化對分類指導新農村建設的組織領導。要把加強分類指導，作為推進新農村建設的一項重要工作，細化政策措施，落實目標責任，確保不同基礎、不同條件地區的新農村建設卓有成效。三類縣要結合各自實際，突出新農村建設的階段性目標任務和工作重點，完善配套政策，強化推進措施，確保取得明顯成效。要教育引導各級干部充分認識新農村建設的長期性、艱巨性，正確把握和處理好量力而行與盡力而為的關系、點上示范與面上推廣的關系、政府主導與農民主體的關系，切實把發展農村經濟、促進農民增收放在首位，積極發展現代農業，不斷壯大縣域經濟，推進農村綜合改革，確保新農村建設健康發展。要充分發揮基層組織的重要作用，進一步加強以黨組織為核心的村級組織配套建設，完善村黨組織領導下的充滿活力的村民自治機制，使基層組織在新農村建設中更好地發揮凝聚人心、推動發展、促進和諧的作用。