社會公益基金保值增值途徑研究

摘 要：社會公益基金的保值增值對我國公益事業的持續發展是必不可少的，但目前由于基金會投資人才缺乏和內部治理機制的原因造成其保值增值能力不足。公益信托雖可以保證社會公益基金的安全和增值，但由于稅收優惠制度的缺乏、營銷工作不到位等原因，在我國并沒有得到普及，對此，加強宣傳和重樹信托形象是根本對策。基金會在我國短期內并不會被完全替代，為其找出合適的保值增值途徑尤為緊迫。

關鍵詞：社會公益基金；保值增值；公益信托；基金會

中圖分類號：Ｆ840.61文獻標識碼：Ａ文章編號：１００６－３５４４（２００8）０1－００31－05

社會公益基金是指將收益用于指定的社會公益事業的基金，如福利基金、科技發展基金、教育發展基金、文學獎勵基金等。基金會是我國社會公益事業的主要運作方式，特別是改革開放以后，基金會在政府的扶持、推動下發展迅速。截至2006年底，經民政部門登記注冊的基金會有1138家， 年募集資金達100多億元。如果能夠通過科學、安全的方式將社會公益基金保值增值， 就能擴大基金的總額， 隨之擴大受益人的范圍， 使資金的效用得到最大限度的發揮。我國《基金會管理條例》規定，非公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出， 不得低于上一年基金余額的8%。這項規定對那些只靠本金運作的基金會來說， 意味著其公益基金的年收益率應該大于8%， 否則基金就會逐步萎縮。然而，目前國內基金會普遍存在監控體系不完善和保值增值能力低下的問題，使基金功能大打折扣，有些基金會甚至還存在生存危機。 如何使社會公益基金在規范運作的前提下實現保值增值是各家基金會目前面臨的一個緊迫問題。

一、社會公益基金保值增值能力不足的原因

（一）基金會缺乏專業的投資理財人才

由于我國金融市場起步較晚，金融工具較少，居民的投資意識普遍較弱， 再加上對基金會籌集資金的性質認識不足， 長期以來許多人認為基金會不能把募集的資金以銀行存款之外的形式持有， 所以基金會也就沒有設立專職投資人員的必要。我國2004年頒布的《基金會管理條例》（下述簡稱為《條例》）明確規定，基金會應當按照合法、安全、有效的原則實現基金的保值、增值，公益基金的保值增值問題才日益得到了關注。 但由于許多基金會多年來是作為政府部門下設的事業單位存在的， 其成員往往以從國家機關崗位上退下來的人員為主，不僅年齡偏大、學歷偏低，而且專業性也不強，更不用說其投資理財的能力了。雖然依照法律規定，基金會可以從社會上聘任投資理財人員， 但由于人員編制和工資福利待遇問題難以吸引人才。

我國長期以來一直把基金會作為社會團體的一種，所以基金會的勞動人事問題，基本上是按照社會團體的相關制度處理的。在這方面，《條例》也沒有做出新的具體規定。所以，在專門法規出臺之前，基金會的勞動人事還只得參照社會團體的相關規定執行。我國社會團體社團編制數量，是社團依據自身情況自行擬定并上報后， 由國家民政部門根據就業形勢、 社會負擔等實際情況審核確定的。1996年5月28日，民政部社團管理司《關于轉發〈核定全國性的社團編制的補充意見〉的通知》曾規定：“社團具有五萬元經費， 作為核定一個編制的基數”。對于基金會則規定：“基金會的本金不作為核定社團編制的依據，其基金利息作為核定的主要依據”。由于基金會的投資收益一直較低， 所以其人員編制也受到限制。

即使有編制名額， 其工資待遇水平也難以吸引人才。由于《條例》并沒有對基金會專職工作人員的工資和福利待遇水平做具體規定， 基金會長期以來都是參照事業單位的有關規定執行的。 由于我國事業單位的工作崗位一般都有相對應的行政職級，所以事業單位在核定工作人員的工資福利等待遇時，以此作為重要的依據。 而專業投資人員一般都比較年輕，在基金會的行政級別較低，其工資福利水平自然也不會太高， 對他們缺乏吸引力。

（二）基金會內部治理機制不完善

《條例》對基金會的組織機構，即理事會和監事會的法律地位、組織構成、工作職責等，都做了詳細規定。但由于歷史原因，目前大部分基金會的內部治理結構并不完善， 影響著公益基金保值增值的實現。

1．理事會虛設和個人化控制問題嚴重。 許多基金會雖然在形式上設立了理事會，但在實際運行中，理事會并沒有發揮作用，人治色彩十分嚴重。組織的決策權力大量集中在極少數人手里， 并不能受到有效制約。 如許多基金會的決策權力集中在理事長手里，副理事長負責組織的日常運營，成了實際的首席執行官，而秘書長則成了更低層次的執行人員。這樣， 基金會投資保值增值能力的大小就取決于理事長投資理財能力的大小， 而許多理事長并不具備這方面的知識和能力。

2．問責制度限制了基金的保值增值。《條例》對基金會的投資領域不再做出限制， 為控制風險增加了對理事的問責制度。《條例》第43條規定：“基金會理事違反本條例和章程決策不當， 致使基金會遭受財產損失的， 參與決策的理事應當承擔相應的賠償責任。 ” 這一規定沒有保證反而限制了公益基金的保值增值。（1）《條例》只從程序上對理事決策投資問題進行了約束，而沒有從實質性行為上予以控制。如果理事確實是按照《條例》的有關規定和章程來進行投資的，但仍然使基金會遭受了損失，那么參與決策的理事是否就不必承擔賠償責任呢？ 這里可能產生一個很大的漏洞：眾理事為了謀一己私利，而做出不利于基金會的投資決策， 并在程序上做得天衣無縫，以致國家法律對此無能為力。（2）這里只規定“參與決策的理事”應當承擔相應的賠償責任，而有些理事并不在基金會獲得報酬（第23條規定，監事和未在基金會擔任專職工作的理事不得從基金會獲取報酬）。就是說，這些理事在基金會有賠償的可能，而沒有受益的機會。為避免承擔責任，理事們往往會做出最保守的投資策略， 而不會把公益基金的保值增值作為首要問題加以考慮。

3．監事會的功能遠遠沒有得到發揮。 基金會設立監事會的目的是發揮對決策層和執行層的監督職能。 但目前許多基金會中的監事會并不能發揮作用，原因有三：一是一些重要的利益相關者，例如服務使用者、捐款人、雇員代表等沒有參與到監事會中來， 不能對影響自身利益的重要決策實施影響。二是很多監事缺乏財務、 法律等方面的專業知識和技能，使得監督過程流于形式，不能真正發揮作用。三是有些基金會監事的利益、 監事會的活動直接受理事會控制，不具有獨立性。監事會不能發揮應有的作用， 其對公益基金的使用和投資自然也缺乏必要的監督。

若想使社會公益基金徹底擺脫上述問題的制約，一個有效途徑就是大力開展公益信托。

二、通過公益信托實現對新增公益基金的保值增值

根據我國信托法的規定， 公益信托是出自社會公益的目的，財產委托人將財產權轉移于受托人，受托人依據公益信托合同約定， 為受益人管理或處分信托財產的一種法律關系。 公益信托制度具備如下功能：（1）它能確保信托財產的安全。信托一旦有效設立，信托財產即從委托人、受托人及受益人的自有財產中分離出來，成為獨立運作的財產。信托財產的獨立性使得委托人、 受托人及受益人三者任何一方的債權人都無法主張以信托財產償債， 因而在信托目的達成以前，信托就像一個封閉的圓圈，外力因素難以介入，信托財產借以得到安全與持續的管理，受益人的利益得到保障。 （2）它能確保信托財產的增值。 現代信托最大的特點是受托人已發展成為專業的理財機構，能最大程度地提高效率，確保信托財產的增值。信托機構大多集聚了各類投資理財的好手， 他們有較豐富的投資理財經驗， 對投資渠道和投資方式的選擇有專業的優勢。 同時他們有先進的信息工具、快捷的信息渠道，能及時捕捉到各類信息，能適時根據市場行情變動、 政府的產業政策、 銀行利率、外匯匯率等變化來確定投資的時機。 另外他們采用多元化的組合投資方式， 科學地、 最大程度地降低、分散風險以期效益的最大化。 （3）信托財產的管理成本較低。 現代信托機構以其財產管理和中介服務的職能贏得委托人的信賴， 同時也需要委托人為自己設定的信托付出一定的成本——向信托機構支付管理費用，但這種管理費用相對較低。同時，對于公益信托人收費給予優惠， 也是各國信托機構的慣常做法。 另外許多國家對信托機構開展公益信托業務給予稅收優惠， 也保證了公益信托手續費的低廉。

2001年《中華人民共和國信托法》出臺，明確了公益信托的法律地位， 并對公益信托做出了嚴格的規定，如設置信托監察人、嚴格的信息披露等，大大提高了公益信托財產運作的透明性和安全性，而且在第61條中還明確提出“國家鼓勵發展公益信托”。2002年6月5日實施的《信托投資公司管理辦法》第21條明確規定“信托投資公司可以依照《信托法》的有關規定，接受公益信托”，進一步明確了信托投資公司擔任公益信托受托人在法律上的合規性。盡管公益信托具有許多優點， 國家也鼓勵發展公益信托，但自《信托法》正式實施以來，在我國出現的公益信托產品寥寥無幾， 成功發行的公益信托產品基本沒有。主要有以下幾點原因：

1．缺乏與公益信托相配套的稅收優惠制度。稅收優惠政策是公益信托制度得以順利實施的基礎和保證。各國為鼓勵發展公益信托，往往針對公益信托制定專門的稅收優惠政策。如英國稅法中規定：公益信托的經營收入免征個人所得稅、公司所得稅；公益信托出售捐贈而來的物品免征增值稅等。在我國，信托稅制尚未建立健全， 針對公益信托的稅收政策更無從談起， 而現有的稅收優惠政策如何適用于公益信托也沒有明確。 由于稅收制度與信托制度的不銜接而產生的制度磨擦已越來越突出， 并在一定程度上影響到公益信托活動的順利開展。另外，遺產稅和贈與稅的未開征也在一定程度上限制了公益信托的開展。

2．信托公司對公益信托產品的營銷工作不到位。公益信托在我國的發展還處于起步狀態，社會公眾還沒有普遍形成通過公益信托進行慈善捐助的意識。社會上對公益信托幾乎無所了解，新聞媒體也很少報導，以至客戶很少主動提出需求，所以信托公司必須加強對公益信托產品的營銷工作。 從近幾年推出的公益信托產品來看， 信托公司缺乏對它們的營銷和宣傳。 營銷要對公益信托產品做出恰當的定位， 當計劃推出后應有配合的一系列宣傳活動， 這樣才能讓更多的人了解該產品并參與進來。

3．信托公司的信托危機。 信托業在我國已進行過六次清理整頓。屢次被清理整頓，在很大程度上損害了信托這種財產管理工具在我國金融市場上的信譽水平。 事實上這些清理整頓只是減少了信托投資公司的數量， 其運營模式中存在的本質問題仍沒有得到有效解決， 不斷出現的信托公司危機使信托在公眾心中出現了信任危機。

本課題組認為鑒于公益信托制度所具有的功能，針對上述問題應該采取如下對策，來促進我國公益信托的發展：

1．建立配套的稅收優惠政策。 我國目前相關稅法中已有對基金會等非營利法人的公益活動實行稅收優惠的規定，公益信托可以借鑒。個人和企業以公益信托形式的捐贈應允許其抵扣相應的稅收。 目前我國開征遺產稅的時機尚不成熟， 但應該盡快完善財產登記制度，建立全社會的信用體系，在適當的時候開征遺產稅， 設置遺產稅扣除項目， 鼓勵公益捐贈，促進社會進步。

2．加強對公益信托產品的宣傳和設計。 一是公益事業主管部門與信托機構要在培養公民的公益意識方面協同協作， 以促進公益事業的發展。 可以考慮通過報刊、雜志、廣播、電視等新聞媒體進行宣傳，使公益信托產品接觸到潛在的捐贈者（委托人），從而為公益事業籌集到更多的資金。 二是信托公司可以通過信托產品的設計， 靈活地改變產品結構來吸引各階層的投資者， 將投資者的投資利益與實現公益目的較好地結合起來， 從而大大擴展參與公益事業的目標群體，有力地推動我國公益事業的發展。

3．信托業應抓住契機重塑信托形象。 20年來信托業整體形象不佳使得信托機制不能得以充分發揮。只有在重塑市場形象的前提下，信托機制才能為人們所關注， 公益信托的功能才能為人們所認同。2007年新的《信托公司管理辦法》和《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》開始實施，為信托業重塑形象提供了一個契機。信托投資公司應從“融資平臺”真正轉變為“受人之托、代人理財”的專業化機構。目前來看， 無論是信托公司還是政府部門都應加大對信托理念的宣傳力度， 從根本上促進公益信托的快速發展。

三、基金會資金的保值增值途徑

在公益信托制度設計中，捐贈人是委托人，受托人依據公益信托合同約定， 為受益人管理或處分信托財產。該制度設計并不需要基金會的存在，但現實情況是，盡管公益信托制度有很多優點，但在我國發展緩慢，人們還是習慣通過基金會進行捐贈，并且基金會現已掌握大量的公益基金， 因此為基金找出相應的保值增值途徑比完善公益信托制度更為緊迫。

（一）加強基金會的信息披露機制建設，保證其規范化運作

社會公益基金保值增值的前提是不被侵蝕和挪用，要做到這一點，就必須加強基金會的信息披露機制建設，保證其規范化運作。

1．建立和完善基金會信息披露的內部監管體系。（1）建立內部控制報告制度。 即基金會內部控制制度的設計和執行是否有效， 必須由社會中介機構評估、驗證，并對外報告，接受社會監督。這有利于管理當局對內部控制存在的缺陷加以改進， 提高基金會財務報告的可靠性， 并且減少舞弊的可能。（2）加強和完善基金會的內部審計制度。 內部審計在保證基金會內部控制系統的有效運行， 保證資金使用規范、 年度工作報表真實可信方面有著重要的作用。 要真正發揮內部審計對年度工作報表的監督作用， 就必須建立內部審計向理事會負責并報告的制度， 使理事會與內部審計師之間能夠進行獨立的交流及信息溝通， 以保證內部審計部門在基金會中相對獨立的地位， 約束基金會經營管理者出于私利而干預正常會計過程的行為。（3） 建立和完善基金會內部責任追究制度。 為了使基金會內部控制制度得到有效的貫徹和執行， 必須建立完善的內部責任追究制度。對披露過程中出現的違規現象，要處罰有關責任人，形成對虛假信息的內部制約機制。

2．健全基金會信息披露的外部審計監督制度。這主要由國家審計機關和基金會的業務主管部門來實施。重點從兩個方面進行審查：第一，在公益基金的完整、安全使用方面，要檢查是否按國家的有關規定將基金用于社會公益事業， 是否實行收支兩條線管理，是否專款專用，年度決算和有關的會計賬簿、憑證是否真實合法，是否有違規使用基金的現象；第二，在公益基金會的內部管理方面，要檢查籌集、管理、使用環節的內控制度設計是否科學合理、是否完善有效，使用的臺賬制度、專員管理制度以及稽核制度等是否規范，能否保證在籌集、管理、使用過程中合規、合法運作，基金會財務管理是否嚴格，財務核算是否準確及時。同時要評價各項制度、政策的執行是否到位， 各項控制措施是否真實地運作于業務活動當中。

基金會通過信息披露，可以提高自身透明度，不但能保證社會公益基金不被侵蝕和挪用， 還能提升自身的公信力，擺脫“籌資困境”。

（二）基金會資金的具體保值增值途徑

對于資金規模較小、 內部治理機制不完善的基金會， 除保留必要的流動性資產來滿足日常開支和對受助群體的資助外， 大部分資金應該委托金融機構去運營。這些金融機構可以是基金管理公司、信托投資公司、商業銀行等，選擇的原則是信譽卓越，業績良好。 如果被選定的金融機構在一定時期內沒有達到規定的目標，可以終止合同關系，考慮選擇其他金融機構。

對于資金規模較大、 內部治理機制較為完善的基金會可以考慮對公益基金進行直接的運營和管理。 我國目前的法律法規對基金會的投資領域并沒有加以限制，可以對實業資產或金融資產進行投資。 實業資產投資主要有產業投資、 盈利性基礎設施投資和房地產投資。金融資產投資主要有銀行存款、債券投資、股票投資、信托投資、投資基金、期貨期權投資和外匯投資等。 基金會應對投資期限和收益與風險進行綜合考慮， 確定最佳的投資組合。

一般來說， 基金會應保留一定的流動性資金來滿足日常性開支和臨時性資助的需要， 這部分資金應主要以銀行存款和短期國債的形式存在。 為兼顧盈利性和流動性， 銀行存款應主要以通知存款的形式持有。這部分資金一旦得到滿足，基金會就可以將剩余的資金進行其他投資，以獲得盡可能高的收益。當然，為保證公益基金的安全，不應把其投向風險過大的期貨、期權等衍生品市場。根據我國經濟和金融市場的發展，本課題組重點推薦以下幾種投資途徑：

1．將社會公益基金投資于國家基礎設施項目。對較為穩定的社會公益基金如基金會的注冊資本金，可以將之投資到電力、石油、通信、鐵路、高速公路、港口等建設項目。這些項目具有資金需求量大、投資回收期長， 但投資回報率高而且較為穩定、 風險小的特點，可以為社會公益基金贏得較高的投資回報。

2．購買證券投資基金。 證券投資基金是集中眾多投資者的資金統一交給基金管理公司進行投資管理，是一種投資收益憑證。它由專家理財，具有組合投資、分散風險、流動性強的特點。隨著基金業的發展，證券投資基金的品種越來越多。不同類型的基金有著各自的優勢和局限性， 基金會應該根據自己的具體情況和對國內外經濟、 金融形勢的分析和判斷來選擇不同類型的證券投資基金。 除投資于公募基金外，基金會也可考慮投資私募基金。無論購買何種基金，對基金管理公司的選擇都很重要，因為對于同種類型的基金， 不同的基金管理公司運作收益率可能會相差很大。

3．購買股票。在掌握好投資策略的情況下，股票投資收益較高。 為防止公益基金實際規模的負增長（扣除通貨膨脹率）， 分享我國經濟高速增長帶來的利益，基金會可以選擇適當時機，從原始本金中拿出一定的比例來購買股票。 考慮到我國股票市場還不太完善，投資風險還較大，投資比例應該參照財政部對社保基金入市比例的規定， 購買股票的比例不超過其原始本金的40%。 購買股票時應注重投資品種的選擇， 挑選的基本標準應是業績優良而且具備成長性的公司，如國家重點鼓勵發展的行業、品種和技術，并且應把資金分散投向多種股票，把長期持股作為主要操作手法。

另外許多金融機構也推出了外匯理財產品和QDII產品，如果基金會接受了外匯捐贈，可以考慮拿這部分資金來購買，但數額不宜過大，目前更不宜用本幣換取外匯來購買， 因為人民幣升值的趨勢短期內不會改變， 匯率風險較大。 當人民幣匯率穩定下來，國內金融機構對海外市場較為熟悉，積累了一定的海外投資經驗之后， 可以考慮增加這方面的投資比重。

參考文獻：

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（責任編輯：郄彥平；校對：龍會芳）