走近中國官方智囊機構

一個正在崛起的群體

中新社最近的一篇文章稱中央黨校為“充滿傳奇色彩的大院”。事實上，“充滿傳奇色彩的大院”不僅僅是中央黨校。

黨的十二大以來逐步形成了一種慣例，歷屆黨代會和要作出重要決策的中央全會，中央除召開常規座談會聽取各方面意見外，還要委托中辦、中央政策研究室、中央財經小組等單位擬定一些重大研究題目，布置給全國比較有代表性的研究機構。像中央黨校、國家行政學院、國務院發展研究中心、中國社會科學院、中國科學院、軍事科學院等，都是中央決策極為重要的智囊機構。

改革開放30年來，中國高層智囊機構體系日益發育，其數量已不下10個。目前，這些機構已為人們熟知，但對它們的工作狀況卻知之甚少。

擁有3000多名研究人員的中國社會科學院，就參與了黨的十七大報告的起草。以經濟研究著稱的國務院發展研究中心，每年全國“兩會”前夕都要參與《政府工作報告》的調研和起草。同樣不能忽視的是國家發改委宏觀經濟研究院，近年中央作出重大決策前，該機構都是與經濟有關的調研課題的重要承擔者。

直陳觀點的兩條途徑

智囊機構如何影響高層決策？一條最直接的途徑是成為政治局集體學習的講課者。在中央政治局講課時的講稿雖是集體智慧的結晶，但后面專家回答問題時，可以直接講述個人的觀點。

再一條途徑就是中央黨校、國家行政學院就重大問題進行研究和交流而舉辦的省部級官員專題研討班。

國家行政學院政治學教研部副主任王偉透露，國務院在一個重大政策出臺前，往往會在國家行政學院辦一個省部級官員專題研討班。比如要舉辦一個財政體制改革研討班，會由文件起草部門（比如財政部）的部長、副部長到學院來宣講，就為什么要搞，背景是什么，基本內容是什么，難點是什么，要解決什么問題，征求研討班學員的意見。然后，經過討論，匯總研討意見，制成簡報向國務院領導匯報。

研討班結束時，大多由國務院領導和學員座談。他們看了簡報，了解了情況，再聽學員當面發表意見后，一般會就這個問題講一次話。根據國務院領導講話精神以及學員研討意見，有關起草小組再對文件進行完善，然后報國務院會議批準。

這種研討班一般每年舉辦兩次，研討的都是當時的決策熱點，比如“金融改革與監管”、“實施西部大開發戰略”、“社會管理”、“社會保障”等。

中央黨校省部級官員專題研討班也有類似作用，不過研討的話題往往更具理論色彩，帶有“黨口”的鮮明特色。

經常有很具體的服務

相比之下，中央各部委研究機構的政策研究則更為具體。

以國家發改委宏觀經濟研究院為例，每年大約要做三四百個課題。一類為縱向課題，主要是上面布置的任務，每年大約有60多個，量不大，但是規模很大；另一類為橫向課題，主要是中央各部委委托的課題，包括一些省市政府，甚至縣政府也會委托他們，每年至少有兩百多個，這一部分課題，委托單位要負擔相應經費；還有一種是應急性研究課題，一般在突發事件之后布置下來，往往要求在短時間內拿出報告，有時甚至要求在一周內拿出方案。

宏觀經濟研究院在“亞洲金融風暴”、“9·11事件”、“美國次貸危機”之后都曾接過這樣的課題。一般不要求面面俱到，有的非常簡短，甚至就只有幾千字，但要求對形勢有充分把握，有自己的見解。

按現有決策體制，中央關于某個領域的政策，往往由相關部委負責制定，其中部委下屬研究機構則具體負責執行。

2005年前后，拖欠農民工工資問題十分嚴重，溫家寶總理曾替農民工討薪，勞動保障科學研究院工資研究所不久就接到部里任務，研究農民工被拖欠工資的問題，要求兩個月內拿出結果。該所隨后形成了一個報告，上面的措施辦法最后濃縮到了國務院2006年2月發布的《關于解決農民工問題的若干意見》里。

財政部財政科學研究所早在1980年代中期就開始研究分稅制，后來提出了系統的研究成果，潛移默化地影響決策。現在，財政科學研究所的成員經常參加中央財經決策高層的相關座談和會議。

報送“內參”

事實上，除去各種公開渠道外，智囊機構影響高層決策還有一種方式，即各種“內參”，這些內參一般報送中辦和國辦。

中央黨校有直接送中央有關領導的《思想理論內參》，也有內部發行的《理論動態》。其中，《理論動態》曾發表《實踐是檢驗真理的唯一標準》一文，這篇文章后來引發著名的真理標準大討論。

中國社會科學院網站上的資料顯示，該機構有名為《中國社會科學院要報》（信息專報）的內參，信息專報主要刊登社科界對重大問題進行調查研究、分析論證、對策建議的稿件，不定期出版，每期發表一篇稿件，4000字左右。社科院有關負責人曾表示，該機構“幾乎每天都要向中辦和國辦報送材料”。

國家行政學院的內參名為《咨詢與研究》。全國人大常委會副委員長、該學院院長華建敏在一次開學典禮上特別講道：“這個內參每期我都認真地看。”他看了之后，會有選擇地轉送給國務院有關領導，或批示給有關部門。

另一個渠道則是智囊機構學者對相關官員的私人影響，這被稱為“納諫”。“納諫”一般有三種基本形式：一部分體現在一些重要外交智囊撰寫的內參報告上，此類報告通常直接交給某些重要領導人或其秘書；一部分體現在智囊機構人員與領導私下接觸的談話中；一部分則是學者在研討會的發言或在某些活動之后因發表某類看法受到領導重視，奉命完成的更為詳細的專題報告。

“沒有一個肯聽取意見的

政府會垮臺的”

官方智囊機構龐大體系背后，是決策者們面臨的越來越復雜的決策背景。1986年，時任國務院副總理萬里提出決策民主化和科學化的問題，其后，中共領導層多次談及這個話題。

2003年，國務院領導在國家行政學院給省部長班講話時也承諾：本屆政府重大決策務必經過調查研究和專家論證才能作出。

如此背景下，智囊機構和學者的作用自然越來越被重視。不過中央編譯局當代所所長何增科說，跟國外不同的是，現在中國官方智囊機構和學者更多的還是從宏觀上影響高層理念和改革思路。“改革開放后很長一段時間，是經濟學的春天，很多經濟學家影響了中央的決策；十五大之后，是法學的春天，包括中國社科院法學所在內的一些機構，參與了許多法律的起草工作；而現在則是社會學的春天。”他說。

高層推動決策科學化的決心是顯而易見的，正如溫家寶總理所言：“沒有一個肯聽取意見的政府會垮臺的。”

（陳思之薦自《新周報》原標題為《中國官方智囊機構解密》本刊有刪節）