論我國涉海工程建設項目環境影響評價制度

摘 要：涉海工程建設項目環境影響評價制度，對于保護和改善海洋環境，實現經濟社會可持續發展具有重要意義。結合我國目前涉海工程建設項目環境影響的評價的不足之處提出了初步的建議，以期完善該制度，更好地保護海洋環境。

關鍵詞：涉海工程；環境影響評價制度；替代方案 

中圖分類號：X8文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）04-0036-02

隨著人類活動向海洋的不斷進軍，盲目的涉海工程對海洋環境的破壞日益嚴重. 要想遏制海洋污染和對海洋損害的勢頭，實現海洋開發與保護的協調發展，就必須強化涉海工程的海洋環境監督管理. 而涉海工程建設項目環境影響評價則是涉海工程海洋環境監督管理的主要內容，也是整個涉海工程海洋環境監督管理活動的首要環節.本文試對我國的涉海工程環境影響評價制度進行分析，并提出了完善的建議。

1 我國法律的有關規定

1.1 環評資質證書的審查頒布

涉海工程建設項目環評工作的專業特殊性及其重要性決定了評價機構必須具備特殊的資格以勝任某項涉海工程的評價要求。《海洋工程環境影響評價技術導則》明確：“海洋工程建設項目的建設單位應當在項目的立項或可行性研究階段委托具有海洋工程環境影響評價資質的單位編制海洋工程環境影響評價大綱；環境影響評價單位根據批復的海洋工程環境影響評價大綱開展工作，組織編制海洋工程環境影響報告書。”據了解，自2006年國家推行環評工程師職業資格制度，企業申請甲級資質的門檻提高，使得全國擁有“海洋工程環境影響評價甲級資質”的單位由之前的32家降為3家。此外，為了更好的落實涉海工程的環評工作，海洋工程環評工程師的培訓工作日益興起。

1.2 環境影響報告書的審批驗收等程序要求

根據《海洋環境保護法》四十三條規定，海岸工程建設項目的環境影響報告書由環境保護行政主管部門審查批準。但由于海岸工程建設項目涉及到海域使用、淺海灘涂養殖和船舶航行安全，所以本條規定“環境影響報告書經海洋行政主管部門提出審核意見后，報環境保護行政主管部門審查批準”；“環境保護行政主管部門在批準環境影響報告書之前，必須征求海事、漁業行政主管部門和軍隊環境保護部門的意見”。“審核”，是指對報批的環境影響報告書進行審查核實。海洋行政主管部門對環境影響報告書提出審核意見，可以納入行業主管部門預審意見中，也可以按規定直接向環境保護行政主管部門提出。對于海洋工程，依本法第四十七條：“……海洋環境影響報告書，由海洋行政主管部門核準，并報環境保護行政主管部門備案，接受環境保護行政主管部門監督。 海洋行政主管部門在核準海洋環境影響報告書之前，必須征求海事、漁業行政主管部門和軍隊環境保護部門的意見。”《 防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》進一步明確了海洋行政主管部門的審批權，并且規定：“海洋主管部門在核準海洋工程環境影響報告書前，應當征求海事、漁業主管部門和軍隊環境保護部門的意見；必要時，可以舉行聽證會。其中，圍填海工程必須舉行聽證會。”使海洋工程環境影響評價的審批程序更明確。

2 目前存在的主要問題

2.1從環境影響評價內容本身來說，欠缺替代方案，這一基本缺陷使得涉海工程建設項目的環評中也缺少替代方案

替代方案是環境影響評價制度最基本的要求之一，對替代方案的分析是環評的核心內容，可是我國法律中卻一點都沒有涉及。“我們的現有規定中，所采取的辦法是比較幾種方案，選擇最佳方案，所以也就沒有再規定替代方案。但其實比較選擇最佳方案與替代方案這二者在性質上是根本不同的。替代方案要求另外一個方案可以在對立的角度上完全代替評價方案，并有同樣的效果。”替代方案的缺乏，使得環境影響評價活動不能為決策者提供充分的、全面的科學信息，環境影響評價制度的真正目的無法實現。

2.2 海岸工程建設項目環境影響報告書(表)未經海洋管理部門審核的現象仍存在一定的普遍性

自新《海洋環境保護法》施行至今， 在整個海岸工程環評管理流程中， 海洋管理部門審核缺位的問題依然不是個別現象， 例如浙江國華( 寧海) 電廠、上海寶鋼馬跡山礦石中轉港擴建工程等， 在未經海洋管理部門審核的情況下， 其環境影響報告書就已經得到環保管理部門的批準。以浙江省為例，據一項非正式的調查結果顯示， 浙江省沿海市海洋管理部門對海岸工程建設項目環境影響報告書( 表) 的審核率普遍較低， 如寧波市為32%， 臺州市為7. 5%， 舟山市為5%， 溫州市為2. 6%， 而嘉興市則為0。這說明在現實的海岸工程建設項目環評管理程序中， 大部分海岸工程建設項目的環境影響報告書( 表) 沒有經過海洋管理部門審核這一必經的法定環節。

2.3 涉海工程建設項目環境影響評價始終處于被動反應的地位

雖然法律要求建設單位在開工建設之前應該委托有資質的機構進行環評。但是許多建設項目未經環評就直接報送到計委、發改委，甚至直接由后者發起某項項目。實踐中往往是在受理海域使用權申請或者廢棄物海洋傾倒申請的時候， 發現該涉海工程建設項目海洋環評方面的內容和管理程序存在缺損和瑕疵， 如有的沒有開展海洋影響評價， 有的沒有海洋管理部門簽具的環境影響報告書(表)審核意見。項目由計劃部門立項以后，意味著開發行為已基本上被政府有關部門認可，后來環評程序的功能似乎只是論證該建設項目沒有不利的環境影響，或者尋求減少環境影響的對策。這樣就失去了從源頭上把關海洋環境影響項目的良機。涉海工程建設項目環境影響評價的最后落腳點只能是提出合適的治理方案，實質上就成了一個在社會行為末端和尾部的行為。

2.4 管理信息系統尚不完善

從管理的技術模式上看，目前涉海工程海洋環境影響評價管理基本上處于手工操作層面，管理程序中每一個步驟都必須憑借人力來操作完成. 雖然計算機已經在辦公活動中得到普及，但基本上只是一種輔助的技術手段，僅僅發揮著文字處理和簡單、機械的數據整理功能. 從涉海工程海洋環境影響評價管理的實踐過程來看，這種操作模式已經顯現出諸多的缺陷和弊端，如信息交互不及時、信息反饋不靈敏、統計口徑不統一、統計標準不規范、統計數據不準確和不完整、資料共享性差等，在一定程度上影響了環境影響評價預測的準確性和對策的有效性。

3 對這一制度的改進建議

3.1 建立環境影響評價替代方案制度

為了真正發揮環境影響評價優化建設項目方案的預防作用，保障建設項目真正符合環境法規的要求，在進行涉海工程建設項目環境影響評價時，應該提供兩個以上的建設項目方案，以便通過環境影響評價確定對海洋環境影響最少的最優方案。可以借鑒美國在這方面的經驗，引進替代方案機制，在立法中規定替代方案環境影響的內容，以體現科學決策的擇優原則。

3.2 加強涉海工程建設項目環評管理相關職能部門之間的溝通和交流， 增進部門之間的共識， 促進部門之間的配合和協作

海洋環評管理是整個涉海工程建設項目環評管理中的有機組成部分， 審核或核準是整個涉海工程建設項目環境影響評價文件審批程序中的重要環節。事實已經說明， 海洋管理部門要想做好涉海工程建設項目海洋環評管理工作， 切實履行涉海工程建設項目海洋環評管理職能， 其他相關職能部門的協作與配合是一個不可或缺的外部因素。因此， 各相關職能部門在履行各自的涉海工程建設項目環評管理行政職能時， 不能為本位主義和本部門利益所囿， 應不斷加強彼此之間的協作與配合。針對涉海工程建設項目環評管理的現狀、特點和發展趨勢， 最好是省政府出臺有關加強涉海工程建設項目環境影響評價管理工作的相應意見， 提出針對性的強力政策和措施， 以進一步明確各職能部門的管理權限， 規范各職能部門的管理行為， 理順部門關系， 加強部門協作。只有這樣， 才能真正做到涉海工程建設項目環評管理工作的“科學、規范、便民、高效”。

3.3 及時啟動環評程序，在涉海工程建設項目立項時，環評單位就應開始介入，同時要對政府及相關職能部門在履行涉海工程建設項目管理職能時所產生的各類行政行為的程序和內容予以嚴格監督

嚴格執行 《行政許可法》， 對于未按照涉海工程建設項目環評管理程序而審批的行為， 一律視為無效審核、審批。同時， 按照《行政許可法》的規定和要求， 嚴格執行政務公開和信息披露制度， 實行行政審批行為的透明化。對于沒有經過海洋環境影響評價并由海洋管理部門出具環評審核( 核準) 意見的涉海工程建設項目和不具有環評資質或沒有按照相關涉海環評技術規程， 以及采用不具備資質的業務機構所提供的相關數據進行涉海工程環境評價的報告編制單位， 定期在媒體上予以公開和曝光， 及時接受社會公眾和媒體輿論的有效監督。

3.4 構建以計算機、網絡通信等現代信息技術為載體的涉海工程海洋環境影響評價管理信息系統，加大對涉海工程建設項目環評的科技投入力度

改進和完善涉海工程海洋環境影響評價管理，就必須實現管理程序操作的規范化和信息化，在涉海工程項目建設單位與海洋管理部門之間構建一個交互式的技術平臺(見圖1) ，來進行相互間的交流、溝通以及信息指令的傳遞反饋，從而實現涉海工程海洋環境影響評價管理流程的高速、高效運作.加快我國環境影響評價數據庫的建設。包括建設國家環境數據庫、地方和地區性環境影響評價資源中心、專家信息系統等。這些數據庫一旦建成，將極大地方便環境影響評價工作，提高環境影響評價預測的準確性和減緩措施的有效性，使得環境影響評價工作更具科學性。

參考文獻

［1］張元和，盧 靜，陸州舜.浙江省涉海工程建設項目海洋環境影響評價管理現狀及其思考［J］.海洋開發與管理，2006，(4).

［2］楊義菊，葉銀燦，田雙鳳. 涉海工程環境保護的探討——以冊子島原油儲運工程為例［J］.海洋開發與管理，2005，(5).

［3］盧靜.試論涉海工程海洋環境影響評價管理信息系統的構建［J］.浙江教育學院學報，2007，(2).

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。