城市規劃技術規范的利益協調研究

摘 要：城市規劃作為一項公共政策，涉及方方面面的利益關系。而城市規劃中的技術規范就是將這一公共政策貫徹落實的具體手段，如何在技術規范層面進行利益協調是構建和諧社會的重要研究課題。

關鍵詞：城市規劃；技術規范；利益；協調

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）06-0053-02

城市規劃的相關技術規范很多，涉及到公共利益與個體利益方方面面。從設計與施工的階段上可分為規劃設計規范、建筑設計規范、施工技術標準、房屋驗收標準等，其中與城市規劃直接關系的技術規范主要是編制與設計階段的技術規范，如《居住區規劃設計規范》、《住宅設計規范》，《建筑設計防火規范》等；在規劃編制與建筑設計階段，從部門上又可分為教育類設計規范、衛生類設計規范、工業類設計規范、道路交通類設計規范、消防設計規范等。

1 城市規劃技術規范的本質特點

國際標準化組織（ISO）于1991年發布的第二號指南（ISO/IECGuide2）《標準化和有關領域的通用術語及其定義》將標準（Standard）定義為：“得到一致（絕大多數）同意，并經公認的標準化團體批準，作為工作或者工作成果的衡量準則、規則或者特性要求，供（有關各方）共同重復使用的文件，目的是在給定范圍內達到最佳優序化程序。”并將標準化（Standardization）定義為：“標準化是為了所有有關方面的利益，特別是為了促進最佳的經濟，并適當考慮產品的使用條件與安全要求，在所有有關方面的協作下，進行有秩序的活動所制定并實施標準的過程。”

從上述定義可知，標準化的作用是協調方方面面利益關系，并達到經濟的最優化，這個概念適用于城市規劃的技術標準。城市規劃的技術規范正是涉及規劃利益調整的重要技術標準。城市規劃法的立法標準是以公共利益保障為準則，其技術標準范式強調公共利益、公共選擇與法定標準的基礎地位。

城市規劃的相關技術規范是城市規劃的行業標準，因此具有法的基本屬性。城市規劃技術規范必須滿足功能性、安全性、環境性和經濟性的要求，這些要求正是公共利益的反映，城市規劃的技術規范有五方面的特征，一是技術規范是由部門或行業制定或認可才得以形成的標準規范；二是確定人們在城市規劃與建設活動中權利和義務的行為規范；三是技術規范是明確而普遍適用的規范；四是技術規范是一種以公共權力為后盾的、憑借國家強制力的保證而獲得普遍遵行的效力，五是技術規范是技術理性的結果。由上述特征可以看出，技術規范維護公民的權益，保障城市建設的公共秩序。

2 當前城市規劃的相關技術規范主要存在的問題

一是部分城市規劃工作缺乏技術規范標準。尤其是村鎮規劃的部分技術指標，導致在村莊規劃與建設中執法與審批困難，這是由于過去城市規劃的技術規范以建成區為主，對農村建設未深入考慮，在實踐中有的技術指標參照建成區的標準，然而在農村不適用，再如，居住小區物業管理用房的配建面積，目前技術規范缺乏這類指標。

二是城市規劃的技術指標參數的適用范圍大多是全國范圍，沒有彈性。技術指標參數往往與氣候地理等自然條件以及人口密度等城市的社會條件密切相關，而我國的地域廣闊，各個城市之間的自然與社會條件差異很大，用一成不變的指標來統攬全國所有城市，導致有的技術規范在一些地區不適用，引起社會矛盾。

三是技術規范的標準不適應時代的要求，由于我國的城市發展快速，城市功能也發生了很大的變化，部分技術規范指標難以滿足時代的要求，例如，現行停車場配建的技術規范指標仍采用八十年代的參數，而近年來我國的汽車產業得到了高速的發展，人們的交通方式發生了巨大的變化，不再像八十年代那樣以自行車為主，小汽車已經進入普通家庭，這種情況下，停車場的配建標準遠遠不能適應時代的要求。

此外，城市規劃的相關技術規范還存在與土地管理的技術規范矛盾沖突，以及城市規劃分類標準與數據統計口徑與其他部門的技術規范不一致等問題。例如，城市規劃技術規范以滿足人們公共安全和人身健康等公共利益為目標制定，因此在用地開發強度與綠地等指標上都以上述目標為基礎確定參數，在建筑密度與容積率等指標上實行上限控制，不得高于某一法定參數，同時為保證居民的人身需求和生活質量，綠地率以下限為主，不得低于某一法定參數；而土地管理部門的技術規范則以節約用地的公共利益為目標，其指標控制與城市規劃主管部門正相反，對用地開發強度實行下限控制，對綠地率以上限控制。

當前，我國城市規劃的相關技術規范與個人利益密切相關的標準主要是與居住質量密切相關的技術指標，而與社會糾紛密切相關的指標主要是相鄰關系的指標，尤其是直接影響采光權是技術指標，如建筑間距、容積率等指標。

3 城市規劃技術規范的利益協調

對于相鄰糾紛最多的日照采光而言，根據建設部規定，住宅區的底層主要居室應在冬至日獲得午前或午后至少1小時的滿窗日照，并以此為依據來計算房屋間距，建筑間距與朝向影響住宅區開發密度。確定合理的建筑間距和住宅朝向的因素有城市的地理緯度、朝向、相鄰建筑高度等。

建筑間距的技術參數是影響居住環境的重要因素之一，在同等層數或高度的條件下，建筑間距越小，開發密度越大。間距較小的高開發密度能使發展商獲得較大的建筑面積，降低建筑成本；而較大的建筑間距將使居民獲得充足的陽光，良好的通風，舒適的公共活動空間。因此，協調這樣的矛盾成為城市規劃管理部門所必須解決的任務。城市的建設包括舊城改造和新城開發，上述的矛盾在新舊

城市建設中應區別對待，特別在舊城改造中，利益沖突多，改造難度大，建筑成本高，矛盾則更為尖銳。

居民選擇住房時總喜歡坐北朝南，但不是所有的房屋朝向都能朝南。從經濟角度分析，坐北朝南的日照間距最大，比如高緯度區，間距是房高的1.8倍，低緯度區間距是房高的1.4倍左右。若按此布置，空地面積顯然過大，這對地產商們所希望的經濟效益相對立。要解決這一利益沖突，居民和地產商雙方應有一個相互溝通的渠道，才能要做到既經濟又合理。

除了上述建筑間距的技術標準外，還有其他一些涉及公共利益與個人利益矛盾的技術規范標準，如容積率、建筑密度等指標。科學制定符合地區實際的技術規范標準最為重要的是制定適合各地的技術規范或適用制度，技術規范既要有法律規范的剛性，又要有適合各地自然和社會條件的彈性。借鑒西方國家的經驗，比如，美國沒有一個全國統一的規劃設計技術規范，這是由于美國實行聯邦政府制度，其上級政府無法對下級政府設立統一的技術規范控制標準，其技術規范標準是由各個城市根據自身的人口密度、自然條件與社會條件自行制定相對具體的技術標準，這個技術標準包括土地開發強度與建設控制指標等，其技術規范與控制性詳細規劃（zoning）結合在一起，相關技術規范指標和控制性詳細規劃一起在社會進行公示，聽取公眾意見，甚至于舉行公開聽證會，給公眾說明理由，為什么要采用這樣的技術標準，以明確其技術指標參數。

目前我國除副省級以上的城市以外其他城市尚無立法權限，因此各個城市制定的技術規范標準只能以部門規范為基礎，制定比其管理更為嚴格的技術規范，而不能制定與其差異過大的技術規范指標，這種技術規范往往能滿足環境質量的要求，如建筑間距比全國統一的技術規范要求高，或容積率低于一定的規范要求，但難以避免土地資源緊張的矛盾。我國可借鑒國外經驗，給予地方政府一定的技術標準設計權限，尤其對于村莊建設規劃，能結合地方的實際情況解決矛盾沖突。但同時要避免技術規范這個公共利益標準被地方濫用，為地方政府的私利服務，所以這個權限也要有相應的權力限定機制，如公眾參與，上級政府審核備案等方式，以公眾的視角來決定土地開發強度等強制性技術規范標準。

此外，通過合理規劃設計，精心構思整體布局和造型，采用技術設計手段也可解決技術規范控制與有限土地資源的矛盾，如采用方位角設計，一般樓房為南北朝向，根據科學設計、合理布局，采用偏角設計，使其朝向向東南方向偏側，偏側程度根據小區規劃及本地區日照標準來定，可以適當增加日照時間；再如樓房頂角設計，通過工程上的科學論證而使其減少對背后樓房的遮擋面積，并加大樓與樓之間的透氣性；同樣通過房屋的合理布置排列，也可解決由于土地資源緊張與日照采光的矛盾。

參考文獻

［1］趙和生.城市規劃與城市發展［M］.南京:東南大學出版社，1999，（8）.

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［3］周建軍.論后城市時代城市規劃制度與管理創新［J］.城市規劃，2004，(12)．