論城市經(jīng)營(yíng)與城市政府管理制度創(chuàng)新

摘 要：城市經(jīng)營(yíng)是在新的城市發(fā)展環(huán)境下的政府職能轉(zhuǎn)型，是一種新的城市治理模式。一經(jīng)提出，就立即引起理論界和城市政府的極大重視，許多城市紛紛投人了城市經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐之中，城市經(jīng)營(yíng)問(wèn)題也成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。在對(duì)城市經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的背景、城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的一些問(wèn)題進(jìn)行分析后，就這一模式下城市管理急需推進(jìn)的制度創(chuàng)新做了一些探討。

關(guān)鍵詞：城市經(jīng)營(yíng)；城市化；制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）06-0058-01

1 城市經(jīng)營(yíng)模式產(chǎn)生的背景及其概念

1.1 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是城市經(jīng)營(yíng)模式產(chǎn)生的前提條件

經(jīng)營(yíng)是商品經(jīng)濟(jì)特有的范疇，城市經(jīng)營(yíng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，對(duì)于城市的治理方式只有城市管理，并不存在城市經(jīng)營(yíng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中，城市不再僅僅是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的舞臺(tái)，而成為一個(gè)能夠主動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立為城市經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了前提條件。

1.2 城市之間的競(jìng)爭(zhēng)日益加劇

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)不斷升級(jí)加劇，越來(lái)越多的城市政府開(kāi)始像經(jīng)營(yíng)企業(yè)那樣經(jīng)營(yíng)城市。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在城市間不存在競(jìng)爭(zhēng)的情況下，只講生產(chǎn)，不談經(jīng)濟(jì)，城市之間并不存在這種商業(yè)上的競(jìng)爭(zhēng)，也就不存在城市經(jīng)營(yíng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，特別是在經(jīng)濟(jì)全球化的過(guò)程中，城市的發(fā)展都面臨著競(jìng)爭(zhēng)的威脅。為了在競(jìng)爭(zhēng)中求發(fā)展，進(jìn)行企業(yè)化的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作是城市發(fā)展的必然選擇。

1.3 城市化的加速發(fā)展

改革開(kāi)放以后，我國(guó)的城市化進(jìn)程不斷加快，從1990年至2003年我國(guó)城市化水平由18.96%上升到37%。人口和產(chǎn)業(yè)向城市的迅速集中使得城市基礎(chǔ)設(shè)施成為了制約城市發(fā)展的瓶頸。面對(duì)城市建設(shè)的歷史欠帳和對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的高昂需求，在財(cái)政資金短缺的情況下，如何解決城建資金短缺成為每個(gè)城市政府必須面對(duì)的棘手問(wèn)題。為了拓展城市建設(shè)的資金來(lái)源，一些城市政府嘗試運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，以經(jīng)營(yíng)城市的理念對(duì)城市的資產(chǎn)進(jìn)行重組、營(yíng)運(yùn)，以挖掘這些資源潛力形成的收益來(lái)支持城市建設(shè)的滾動(dòng)發(fā)展。

1.4 生產(chǎn)要素的稀缺性和流動(dòng)性

城市要發(fā)展，各種生產(chǎn)要素是不可或缺的，在當(dāng)今的社會(huì)中，地區(qū)(城市)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依賴于高級(jí)生產(chǎn)要素，如資金、高素質(zhì)的勞動(dòng)力資源和技術(shù)和研發(fā)，但這些高級(jí)的生產(chǎn)要素是有限的，而且具有很強(qiáng)的流動(dòng)性。因而，城市要發(fā)展，就必須獲取競(jìng)爭(zhēng)中的有限資源。生產(chǎn)要素的稀缺性、流動(dòng)性使得城市經(jīng)營(yíng)成為必要，這是導(dǎo)致城市經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)原因。隨著中國(guó)加人WTO，會(huì)有更多的國(guó)際資本流入，同時(shí)，國(guó)內(nèi)資本的流動(dòng)性也進(jìn)一步加強(qiáng)，城市之間為了爭(zhēng)取到更多的高級(jí)生產(chǎn)要素，競(jìng)爭(zhēng)會(huì)愈加激烈，因而對(duì)城市的經(jīng)營(yíng)愈顯重要。

2 現(xiàn)階段城市經(jīng)營(yíng)存在的一些問(wèn)題

2.1以資金導(dǎo)向的城市經(jīng)營(yíng)模式

從根本上說(shuō)，資金導(dǎo)向的經(jīng)營(yíng)城市方式?jīng)]有處理好城市短期建設(shè)擴(kuò)容與長(zhǎng)期規(guī)劃發(fā)展的關(guān)系。重視城市建設(shè)資金籌措的短期利益，而忽視了城市在土地、空間、文化等城市資源的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，忽視了服務(wù)于城市功能的城市環(huán)境對(duì)城市建設(shè)與發(fā)展的綜合性要求，忽視了城市資源經(jīng)營(yíng)對(duì)于城市功能優(yōu)化與提升的作用。資金導(dǎo)向的經(jīng)營(yíng)城市思路使城市規(guī)劃、發(fā)展和管理以及經(jīng)營(yíng)本身面臨著諸多的矛盾，并已構(gòu)成了“當(dāng)前經(jīng)營(yíng)城市的基本矛盾”，而在根本上，這些問(wèn)題恰恰是資金導(dǎo)向的城市經(jīng)營(yíng)觀在城市建設(shè)與發(fā)展的實(shí)踐中運(yùn)用的必然結(jié)果。

2.2 城市經(jīng)營(yíng)就是要城市化

城市經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容就是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口和城市功能的建設(shè)與強(qiáng)化。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移不僅需要農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高而提供剩余人口，還需要非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供就業(yè)崗位，也需要城市的發(fā)展提供空間和設(shè)施，而這不應(yīng)該是城市經(jīng)營(yíng)的主要內(nèi)容。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的城市功能是指城市作為市場(chǎng)中心、信息中心、服務(wù)中心和管理中心等要素市場(chǎng)的中心功能。鑒于城市設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重不足，這就要求通過(guò)城市經(jīng)營(yíng)提供資金和各種能量的支持。但是，如果將城市經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵僅僅定義在城市建設(shè)資金的籌集和投入的市場(chǎng)化運(yùn)作上，則可能產(chǎn)生誤導(dǎo)。

2.3經(jīng)營(yíng)城市就是經(jīng)營(yíng)土地

土地是城市空間和城市功能的載體，土地供應(yīng)狀況直接關(guān)系到城市的發(fā)展空間、發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展方向。因而某些地方城市經(jīng)營(yíng)首先強(qiáng)調(diào)的是搞好城市國(guó)有土地資本運(yùn)營(yíng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，圍繞城市經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，政府以土地所有者代表的身份，用經(jīng)營(yíng)手段運(yùn)作土地資本，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和土地資本效益的最大化。地方政府以土地作為經(jīng)營(yíng)的主要客體來(lái)獲得經(jīng)營(yíng)建設(shè)資金，獲得經(jīng)濟(jì)利益的最大化，這就難免以犧牲生態(tài)效益和社會(huì)效益為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)利益，忽略了城市經(jīng)營(yíng)更為重要的內(nèi)容。按照這種理論以不可再生資源的經(jīng)營(yíng)與炒作換來(lái)的是房地產(chǎn)的投機(jī)和城市經(jīng)濟(jì)的泡沫，造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果。

3 推行城市經(jīng)營(yíng)需要在城市管理方面進(jìn)行一系列的制度創(chuàng)新

3.1 加快建立與健全適應(yīng)城市經(jīng)營(yíng)的政府管理組織架構(gòu)

政府部門組織架構(gòu)必須適應(yīng)城市政府職能的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)合理界定城市經(jīng)營(yíng)的范圍，建立起完善的政府退出機(jī)制。在功能導(dǎo)向條件下，政府在經(jīng)營(yíng)城市中的職能是政府從市場(chǎng)和企業(yè)能夠經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域逐步退出，重新調(diào)整政府與企業(yè)之間的關(guān)系，建立有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局，把原來(lái)由政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政企關(guān)系，調(diào)整為政府調(diào)控市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)的間接調(diào)控關(guān)系。妥善解決城市政府在城市經(jīng)營(yíng)中的“越位”現(xiàn)象。同時(shí)，通過(guò)重新架構(gòu)政府管理組織，理順各職能部門的關(guān)系，改變城市政府在城市經(jīng)營(yíng)中的“錯(cuò)位”與“缺位”的現(xiàn)實(shí)，從制度上保證與提升城市政府經(jīng)營(yíng)城市的能力。

3.2 加大城市財(cái)政體制改革的力度，為城市經(jīng)營(yíng)提供資金保障。

在構(gòu)建合理的城市政府管理組織，明確各職能部門的事權(quán)后，就得對(duì)城市的財(cái)政資金進(jìn)行合理的劃分，實(shí)現(xiàn)各職能部門事權(quán)財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。但是，由于城市的財(cái)政資金有限，很難滿足各職能部門的需要。因此，筆者認(rèn)為城市財(cái)政體制改革的重點(diǎn)應(yīng)該放在作為主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施融資工具的市政債券上，積極推行市政債券的發(fā)行。市政債券作為地方政府包括城市政府發(fā)行的用于地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要工具，在西方國(guó)家已有100多年歷史，并已成為債券市場(chǎng)的重要組成部分。而在我國(guó)市政債券的發(fā)行是不允許的，我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定地方財(cái)政不許有赤字，也不許舉債。但城市化的快速發(fā)展對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的旺盛需求和城市政府的一定財(cái)權(quán)與事權(quán)的獲得對(duì)市政債券的發(fā)行提出了要求。另外，巨額的居民儲(chǔ)蓄所蘊(yùn)藏的巨大的投資需求也給市政債券的發(fā)行提供了資金支持，這表明發(fā)行市政債券的條件已基本成熟。因此，應(yīng)該及時(shí)修改相關(guān)法規(guī)，準(zhǔn)許城市發(fā)行市政債券以進(jìn)一步拓展城市建設(shè)的籌資渠道。鑒于我國(guó)的具體情況，可先在我國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市進(jìn)行試點(diǎn)，待時(shí)機(jī)成熟后再逐漸推廣。

3.3 大力發(fā)展非政府組織、非贏利部門和社會(huì)團(tuán)體，加強(qiáng)城市居民委員會(huì)和城市郊區(qū)的村民管理委員會(huì)管理的區(qū)建設(shè)，給予公眾參與城市經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)，提高公眾在城市經(jīng)營(yíng)中的參與程度。

參考文獻(xiàn)

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