解決失地農(nóng)民問題探討

摘 要：隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)地通過征用變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的數(shù)量不斷增加，速度不斷提升，失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，產(chǎn)生了倍受關(guān)注的“失地農(nóng)民問題”。通過分析我國征地制度及失地農(nóng)民安置補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，揭示失地農(nóng)民問題的實(shí)質(zhì)，并通過對(duì)國內(nèi)現(xiàn)有的解決失地農(nóng)民的各種嘗試進(jìn)行分析，以期找到解決失地農(nóng)民問題的切實(shí)有效的辦法，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障

中圖分類號(hào)：C3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）06-0066-02

1 我國失地農(nóng)民的現(xiàn)狀及問題

改革開放以來，隨著城市化進(jìn)程加快，我國已有4000萬失地農(nóng)民，約有50%以上的農(nóng)民失地同時(shí)失業(yè)，50%的失地農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)生活困難，10%的家庭經(jīng)濟(jì)特別困難，造成失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)困難的主要原因就是失去土地后，失地農(nóng)民大量失業(yè)，個(gè)人及家庭收入普遍減少。有調(diào)查統(tǒng)計(jì)失地前平均每個(gè)勞動(dòng)力年收入在1萬元左右，家庭年收入在2萬元左右，失地后不僅收入減少，加上其他方面的費(fèi)用增加，平均每年每戶農(nóng)民減收1.13萬元；另外失地農(nóng)民參與勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力差，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化能力弱，就業(yè)困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，70-80%的人都是到建筑工地等粗放型企業(yè)打短工，從事簡單且廉價(jià)的看管、搬運(yùn)等臨時(shí)性工作；此外，失地農(nóng)民的子女受教育問題令人堪憂，留守兒童問題已經(jīng)上升到社會(huì)問題。最后，針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制并不到位，主要包括土地置換保障和參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩種，但存在著農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，保障覆蓋面狹窄，生活補(bǔ)助少等問題。

2 失地農(nóng)民問題原因分析

2.1 農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

失地農(nóng)民失去土地后，只能用政府的征地補(bǔ)償費(fèi)重建家園和創(chuàng)立自己的非農(nóng)事業(yè)。根據(jù)我國《現(xiàn)行土地管理法》，對(duì)土地的補(bǔ)償和對(duì)農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的10-16倍，最多不超過30倍。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償雖有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1.5萬-3.5萬之間。在人均耕地面積處于聯(lián)合國建議的0.5畝危險(xiǎn)線以下的地區(qū)，一個(gè)被征地的農(nóng)民有時(shí)每畝只能得到7000元的補(bǔ)償，并從此割斷了與土地的聯(lián)系，面臨新的生計(jì)問題。所以在現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，失地農(nóng)民很難用它作為自己的創(chuàng)業(yè)資金，失地農(nóng)民想創(chuàng)業(yè)卻缺乏資源，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低可稱為阻礙失地農(nóng)民自主實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

2.2 農(nóng)村土地制度存在缺陷

由于財(cái)產(chǎn)權(quán)主體不明確，所以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)實(shí)中基本不存在，集體土地所有者只是一個(gè)模糊的概念，從實(shí)際情況看，主要是農(nóng)村行政機(jī)構(gòu)即村民委員會(huì)來管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，土地所有權(quán)變?yōu)椤罢小保畏缮纤f的集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)上擁有的使用權(quán)事實(shí)上是分離的。于是，財(cái)產(chǎn)權(quán)主體立法沖突，集體所有權(quán)權(quán)能缺位。而在征地補(bǔ)償時(shí)，政府部門—村民委員會(huì)代表農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，遇到利益時(shí)互相爭(zhēng)奪，遇到責(zé)任時(shí)互相推諉，而作為真正的所有者-農(nóng)民自己卻完全不知情，對(duì)于補(bǔ)償有異議卻又說不出理由。農(nóng)民的土地所有權(quán)缺失。可以說是實(shí)際暴露的是中國土地制度的問題。

2.3 農(nóng)村社會(huì)保障制度與就業(yè)培訓(xùn)缺失

由于相關(guān)制度的缺失，征地部門只是對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，大都不愿解決失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、教育和安置的問題，雖然有些地方也已開始實(shí)施失地農(nóng)民社會(huì)保障，但是由于缺少法律依據(jù)，導(dǎo)致這些措施缺少持續(xù)進(jìn)行的條件。另外，針對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制也不到位。首先，農(nóng)民就業(yè)意識(shí)有偏差。許多失地農(nóng)民在得到大額補(bǔ)償款之后，戶口也轉(zhuǎn)為了城鎮(zhèn)戶口，于是不愿再繼續(xù)做以前比較辛苦的工作，轉(zhuǎn)而希望從事較體面的工作，而對(duì)于他們的自身?xiàng)l件和政府提供的培訓(xùn)而言，這是很難達(dá)到的目標(biāo)。其次，現(xiàn)有的培訓(xùn)機(jī)制，不適合失地農(nóng)民。對(duì)于文化水平有限的失地農(nóng)民來說，現(xiàn)有的培訓(xùn)時(shí)間太短，課程主要以理論為主，與實(shí)踐結(jié)合較少，對(duì)于農(nóng)民來說，更不容易接受，很多農(nóng)民雖然參加了培訓(xùn)，但很少有堅(jiān)持到底的。

3 解決失地農(nóng)民問題的政策建議

3.1 合理確定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征用費(fèi)相當(dāng)于土地價(jià)值，這部分的計(jì)算必須引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，綜合考慮土地區(qū)位、產(chǎn)值、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，確立適當(dāng)?shù)耐恋匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。首先，要考慮到土地對(duì)農(nóng)民的保障功能，不能僅僅考慮土地的產(chǎn)出而以此對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，其補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)以能保證失地農(nóng)民最低生活標(biāo)準(zhǔn)為條件。其次，考慮土地的區(qū)位價(jià)格。我國城市土地都已劃分區(qū)位，不同的區(qū)位根據(jù)其不同的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等條件確定不同的區(qū)位價(jià)格，農(nóng)業(yè)用地也應(yīng)按照不同的條件如：環(huán)境條件，地理位置，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，工業(yè)水平，居民消費(fèi)水平、投資規(guī)模等劃分不同的區(qū)位，比鄰較發(fā)達(dá)工業(yè)區(qū)的土地價(jià)格應(yīng)考慮到周圍投資對(duì)土地價(jià)格的影響，應(yīng)適當(dāng)提高評(píng)估地價(jià)。第三，考慮土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，保證失地農(nóng)民得到依法補(bǔ)償，在土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌猛臼牵鋬r(jià)格將一路飆升，可是在對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，沒有考慮到土地未來的增值收益，其中巨大的“剪刀差”完全沒有補(bǔ)償給失地農(nóng)民，損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地的所有權(quán)，所以，應(yīng)改變現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也享受到土地增值部分的收益，保證社會(huì)的公平和效率。 所以最后確定的土地的征用費(fèi)應(yīng)為以上三個(gè)部分之和。

3.2 健全失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制

現(xiàn)階段失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和享受標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以“低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”為原則，養(yǎng)老保險(xiǎn)金的來源也應(yīng)以個(gè)人為主，政府和集體支持為輔。對(duì)于建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系基金的來源，可以采取以下的途徑：一是政府財(cái)政撥款。農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地，其使用權(quán)又被出讓給公司或企業(yè)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民作為支持我國城市化水平的貢獻(xiàn)者，有權(quán)利享受國家福利補(bǔ)償，國家財(cái)政應(yīng)拿出專項(xiàng)基金建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，并出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障的種類、水平等進(jìn)行規(guī)定。二是政府從土地出讓金凈收益中提取一部分資金。農(nóng)民集體所有土地，在轉(zhuǎn)為國有土地時(shí)，價(jià)格將大大提高，而作為原所有人的農(nóng)民也有權(quán)享受這部分增值。同時(shí)，為了保證失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，政府可從土地出讓金中提取一部分資金，用于完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障系統(tǒng)。三是失地農(nóng)民自己交納一部分。對(duì)于農(nóng)民自己繳納的社會(huì)保障費(fèi)用應(yīng)采取低標(biāo)準(zhǔn)、低享受的原則，不能金額過高。

3.3 加大失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)力度

據(jù)2003年4月國務(wù)院研究室權(quán)威發(fā)布的《中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》指出：“我國農(nóng)村勞動(dòng)力中接受過短期職業(yè)培訓(xùn)的占20％，接受過初級(jí)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或教育的人數(shù)占3.4％，接受過中等職業(yè)技術(shù)教育的人數(shù)占0.13％，而沒有接受過技術(shù)培訓(xùn)的高達(dá)76.4％。”因此，要提高失地農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)，首先就要加大其培訓(xùn)力度。應(yīng)大力推行政府購買培訓(xùn)成果的辦法，動(dòng)員社會(huì)力量開展城鄉(xiāng)勞動(dòng)者就業(yè)培訓(xùn)，大力加強(qiáng)公共培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)，鼓勵(lì)用人單位、具有資質(zhì)的各類職業(yè)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)積極參與職業(yè)技能培訓(xùn)。由市和區(qū)（市）縣就業(yè)部門擇優(yōu)確定并向社會(huì)公布培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，根據(jù)培訓(xùn)協(xié)議驗(yàn)收培訓(xùn)成果，給予培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。并建立對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查、評(píng)估和淘汰的培訓(xùn)管理制度。另外要根據(jù)用人單位需求，大力開展訂單式培訓(xùn)和定向培訓(xùn)，積極開展引導(dǎo)性培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，幫助失地農(nóng)民了解就業(yè)渠道，學(xué)會(huì)求職技巧，掌握1—2門勞動(dòng)技能。結(jié)合被征土地開發(fā)項(xiàng)目，有針對(duì)性強(qiáng)化失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)。

3.4 加大留地安置的政策力度

國家征用土地時(shí)，應(yīng)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)留出一定數(shù)量土地返回給村集體，用于安置失地農(nóng)民。具體措施可分為以下幾個(gè)方面：首先，對(duì)于留地面積應(yīng)予以保證。留用地比例應(yīng)以征用地總面積的20%為宜，10%專項(xiàng)用于村集體發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，另外10%用于農(nóng)民生活安置。其次，應(yīng)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)解決留地安置區(qū)的規(guī)劃問題，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃住宅，統(tǒng)一規(guī)劃商服，統(tǒng)一管理。最后是失地農(nóng)民觀念的轉(zhuǎn)變，有些農(nóng)民認(rèn)為一定要拿到足夠的錢才安心，不理解留地安置的好處，可以設(shè)立專人對(duì)農(nóng)民的疑問進(jìn)行解答，并準(zhǔn)備資料對(duì)留地安置的好處進(jìn)行說明，但政策上還是應(yīng)該采取自愿原則，對(duì)于愿意一次性拿到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)模矐?yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)給予一次性補(bǔ)償。

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