縣域經(jīng)濟政府負債的經(jīng)濟學分析

摘 要：縣域經(jīng)濟發(fā)展是我國經(jīng)濟協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，縣鄉(xiāng)政府以其財政收支活動對縣域經(jīng)濟發(fā)展有著重大影響。督促政府合理負債，促進縣鄉(xiāng)政府財政可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟；政府；負債；風險

中圖分類號：F20文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）06-0096-03

1 引言

縣域經(jīng)濟既是一個區(qū)域經(jīng)濟概念，又屬農(nóng)村經(jīng)濟的范疇，是國民經(jīng)濟的重要組成部分。縣域經(jīng)濟政府是一個集合概念，包括縣政府和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府（本文簡稱縣鄉(xiāng)政府）。縣域經(jīng)濟發(fā)展的好壞，直接關(guān)系到廣大農(nóng)村地區(qū)的全面振興，更關(guān)系到我國全面構(gòu)建小康和和諧社會的長遠目標。在縣域經(jīng)濟發(fā)展中，縣域經(jīng)濟政府起著至關(guān)重要的作用，他們以其財政收支活動引導著農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，并為縣域經(jīng)濟社會提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務。但當其財政活動持續(xù)出現(xiàn)收不抵支時，縣鄉(xiāng)政府就會陷入負債的困境，致使縣鄉(xiāng)政府職能部分或全部喪失，進而制約縣域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。當前我國縣鄉(xiāng)政府負債問題十分嚴重。據(jù)國家統(tǒng)計局提供的資料顯示，從全國來看，早在2001年全國就有一般預算赤字縣731個，赤字面達到35.6%，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債總額為2200萬億元，平均負債總額400萬元，中西部地區(qū)更為嚴重。如果不正確認識和高度重視縣域經(jīng)濟政府負債問題，必將對我國財政金融的穩(wěn)健運行帶來嚴重的后果。本文將從理論上全面審視縣域經(jīng)濟政府負債現(xiàn)象，并建立起縣域經(jīng)濟政府適度負債的概念框架和指標體系，進而分析縣域經(jīng)濟政府過度負債的風險，在此基礎(chǔ)上提出防范負債風險的政策措施。

2 縣域經(jīng)濟政府負債的內(nèi)涵

縣域經(jīng)濟政府負債既是我國公債的重要組成部分，又是目前最為困擾我國“三農(nóng)”問題的重要因素。從會計學的角度講，負債是債務人依法對債權(quán)人所承擔的全部經(jīng)濟責任或義務。相應地，縣域經(jīng)濟政府負債是縣鄉(xiāng)政府依法對債權(quán)人所承擔的全部經(jīng)濟責任。但縣域經(jīng)濟政府負債僅從會計學的角度理解是不夠的，會計學上的負債主要是從靜態(tài)的角度加以解釋，而縣域經(jīng)濟政府負債應從靜態(tài)和動態(tài)的角度分別加以理解。動態(tài)的縣域經(jīng)濟政府負債是指縣鄉(xiāng)政府以債務人的身份向債權(quán)人舉借債款的過程。這個過程的終結(jié)產(chǎn)生了縣鄉(xiāng)政府債務增量，它和以往縣鄉(xiāng)政府舉債形成的債務存量一起構(gòu)成縣鄉(xiāng)政府債務總量。靜態(tài)的縣域經(jīng)濟政府負債一般是指債務存量概念，也即縣鄉(xiāng)政府及其關(guān)聯(lián)的單位以債務人的身份舉借的各種債務，它往往是在政府履行職能的過程中，因各種原因發(fā)生的各種債務構(gòu)成的總和。因此，縣鄉(xiāng)政府動態(tài)的負債過程形成了靜態(tài)的債務總量。需要特別指出的是，目前我國縣鄉(xiāng)政府的一部分負債并不是依法進行的，而是存在隱性操作。

根據(jù)債務形成與縣鄉(xiāng)政府之間的關(guān)系，以及需要縣鄉(xiāng)政府償還的直接程度，縣鄉(xiāng)政府債務可劃分為直接債務和或有債務兩類。目前的縣鄉(xiāng)政府直接債務主要有歷史累積的財政周轉(zhuǎn)金借款、政策性借款（如政策性銀行貸款）和商業(yè)性借款（商業(yè)銀行和農(nóng)信社貸款）、中央國債轉(zhuǎn)貸和其他直接債務（如拖欠工資，向企業(yè)法人和個人的借款等）。直接債務是縣鄉(xiāng)政府在任何條件下都無法回避的責任和應當履行的償債義務。或有債務則是縣鄉(xiāng)政府在特定條件下必須承擔的責任和履行的義務，其中一類是縣鄉(xiāng)政府及其職能部門的具體行政行為引致的債務。包括政府擔保債務、地方投資所欠債務、地方政府不規(guī)范行為所形成的債務和地方政府的延期支付（如拖欠工資）等。另一類是縣鄉(xiāng)政府承擔的社會性債務。主要包括地方金融機構(gòu)債務、社會保險資金缺口、糧食棉花采購和流通中的累計虧損掛賬、國有企業(yè)轉(zhuǎn)制中的下崗人員安置問題、自然災害突發(fā)事件的救助等。

3 必須正確看待縣域經(jīng)濟政府負債現(xiàn)象

縣域經(jīng)濟政府負債已成為我國的一種普遍的財政現(xiàn)象，防范縣域經(jīng)濟政府負債的風險，就必須正確認識縣域經(jīng)濟政府負債的動機和必然性。

（1）縣域經(jīng)濟政府負債并不違反現(xiàn)行我國的制度規(guī)定。縣域經(jīng)濟政府屬于我國最基層的地方政府，現(xiàn)階段根據(jù)《中華人民共和國預算法》第二十條“地方各級預算按量入為出，收支平衡的原則編制，不得列赤字”的規(guī)定，縣域經(jīng)濟政府在法律層面上是無權(quán)發(fā)行地方公債的，但這并不等于縣域經(jīng)濟政府就完全沒有負債，或不能有債務。相反，目前各縣鄉(xiāng)政府都通過各種形式的融資行為包括不規(guī)范的甚至是暗地操作的舉債方式獲取資金，從而形成了無法估計的債務規(guī)模。

（2）縣域經(jīng)濟政府負債的動機是十分明確的。我國縣域經(jīng)濟政府舉債的動機來自多方面：一是平衡財政預算收支。追求財政收支平衡，是各縣鄉(xiāng)政府財政收支活動的基本目標之一。加之在現(xiàn)行《預算法》的規(guī)定下，不允許我國地方政府預算列出財政赤字。縣鄉(xiāng)政府在向上級政府財政部門報送年度預算時，對收不抵支的預算缺口，只能依靠借款平衡預算。這種動機歸根結(jié)底是外生的，是現(xiàn)行預算管理體制的產(chǎn)物。二是加快縣域經(jīng)濟發(fā)展。當前，加快縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善居民生產(chǎn)生活條件，加快經(jīng)濟發(fā)展，已成為縣域經(jīng)濟政府的第一執(zhí)政要務。三是維護社會穩(wěn)定。縣鄉(xiāng)政府在維護社會穩(wěn)定方面具有重要的責任。按現(xiàn)行財政支出責任劃分，縣鄉(xiāng)兩級政府需要提供基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、彌補社會養(yǎng)老保險資金缺口、地方社會安定等具有明顯外部效應的公共物品，這些支出均與社會穩(wěn)定有關(guān)。當政府財力不足時，就只有舉債來滿足這部分資金需求。

（3）縣鄉(xiāng)政府適度負債是必要的，也是必須的，是符合效率要求的。長期以來，資金緊缺一直是制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素。從理論上講，縣鄉(xiāng)政府負債是縣鄉(xiāng)政府調(diào)控縣域經(jīng)濟的重要輔助手段，它可在一定程度上緩解資金困難，成為縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)改革與城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要推動力。從現(xiàn)實來看，縣鄉(xiāng)政府適度負債有其必要性。縣鄉(xiāng)政府如果為縣域基礎(chǔ)設(shè)施融資負債，對促進經(jīng)濟增長是有益的，而且也符合效率要求，它可促進經(jīng)濟主體有償使用財政資金，促使用款單位增強風險、責任與約束意識，提高財政資金使用效率。同時，政府適度負債并作為信用資金反復周轉(zhuǎn)使用，不僅能增加財政再投資的能力，集中力量向制約本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”環(huán)節(jié)投入，而且還可為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展改善落后的基礎(chǔ)設(shè)施，增強發(fā)展后勁，因而，允許縣域經(jīng)濟政府適度負債所引致的經(jīng)濟效率會明顯抵消其負債風險可能帶來的損失。

（4）縣域經(jīng)濟政府適度負債不會存在風險，只有過度負債才會導致風險產(chǎn)生，并帶來嚴重的財政金融危機。縣域經(jīng)濟政府負債在我國已成為一種客觀事實，我們認為，只要縣域經(jīng)濟政府將債務控制在嚴格的適度規(guī)模范圍內(nèi)，就不會存在風險。但如果縣鄉(xiāng)政府債務的需求膨脹，導致實際債務規(guī)模突破適度臨界點而產(chǎn)生過度負債時，縣鄉(xiāng)政府債務風險就會產(chǎn)生。一般認為，風險是指資產(chǎn)及其收益蒙受損失的可能性，縣域經(jīng)濟政府債務風險則是縣域經(jīng)濟政府不適當?shù)呐e債活動或舉債行為給政府本身以及社會經(jīng)濟帶來的各種潛在危害和損失的可能性。把政府債務風險簡單地等同于財政風險是不正確的。政府債務風險僅是財政風險的一個方面。當財政收支總量平衡，但支出結(jié)構(gòu)不合理導致重大損失仍屬財政風險范疇，而不是債務風險。

4 縣域經(jīng)濟政府適度負債規(guī)模的理論界限

（1）縣域經(jīng)濟政府適度負債有嚴格的條件限制。這主要是：①在縣域經(jīng)濟政府舉債之前，必須先建立適當?shù)谋O(jiān)管和申報制度（黃佩華、迪帕克，2004），讓政府舉債公開、公正、透明。②不能用舉債的資金彌補經(jīng)常性赤字的差額。如果經(jīng)常性預算出現(xiàn)差額，說明縣域社會管理成本太高，必須從降低社會管理成本入手（而不能靠舉債）來彌補缺口；③縣鄉(xiāng)政府債務資金的投資收益率一定要高于舉債成本，或者通過政府舉債對公共部門和非公共部門資源分配的影響，能夠促進整體經(jīng)濟效率的提高并促進縣鄉(xiāng)財政的良性運行（張秀英等，2004）。④縣域財源比較充裕，二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，財政收支可以實現(xiàn)平衡，即便有舉債，也有足夠的償還能力作為保證。

（2）縣域經(jīng)濟政府適度負債規(guī)模的理論界定。受制于適度負債的嚴格條件，縣域經(jīng)濟政府適度負債規(guī)模有其客觀界限。只有確定適度的債務規(guī)模，才能把縣鄉(xiāng)政府債務限定在社會各方面所能承受的界限之內(nèi)，避免債務過度導致各種不良后果產(chǎn)生。確定縣鄉(xiāng)政府債務適度界限可從供給和需求兩方面加以考察：首先在需求方面。從理論上講，當縣鄉(xiāng)政府持續(xù)舉債的邊際效率等于邊際成本時，政府債務有效需求則達到極限。從現(xiàn)實來看，縣鄉(xiāng)政府債務實際需求量取決于經(jīng)常性財政赤字和建設(shè)性財政赤字的大小。經(jīng)常性赤字需求一般是剛性的，有多少赤字就得有多少債務彌補，建設(shè)性赤字需求則是有彈性的，需要多少債務應視客觀經(jīng)濟條件而定，特別是納稅人的實際需求。很明顯，只有適當?shù)慕ㄔO(shè)性赤字需求才能滿足邊際效率等于邊際成本的條件。其次在供給方面。縣鄉(xiāng)政府債務的供給量取決于社會應債能力和政府償債能力，二者的最大值均取決于當年縣鄉(xiāng)的有效產(chǎn)出，即GDP的總量。其中政府的償債能力是最關(guān)鍵的因素，它是當年縣鄉(xiāng)財政所能籌集到的用于償債的資金總量，主要來自政府預算支出、償債基金積累和舉借新債還舊債。無論哪種形式的償債資金都要落實到稅費的增加上，最終要靠縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來的財源增長。

5 縣域經(jīng)濟政府負債指標的設(shè)置和風險的測定

考察縣域經(jīng)濟政府負債的規(guī)模，需要構(gòu)建一套科學的指標體系，以便對縣域經(jīng)濟政府債務風險及財政收支狀況進行監(jiān)控。為此，我們將縣域經(jīng)濟政府債務指標體系設(shè)置為以下三組：

第一組：核心指標組。包括：（1）債務負擔率。是指一定時期縣鄉(xiāng)政府債務余額相對于縣鄉(xiāng)GDP的比例。它反映縣鄉(xiāng)政府債務總量對縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的影響。根據(jù)歐盟國家簽署的《馬斯特里赫特條約》，債務負擔率一般要控制在當年該地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重60%以下。作為基層政權(quán)的縣鄉(xiāng)政府，債務負擔率的警戒線還應該更低一些。（2）財政負債率。它是反映一定時期內(nèi)縣鄉(xiāng)政府債務余額相對于縣鄉(xiāng)財政收入的比例。該指標越高，表明縣鄉(xiāng)政府要動用更多的財力償還債務，而用于其他公共服務支出的資金就會越少。（3）財政償債率。又叫債務清償率，它是縣鄉(xiāng)財政當年還本付息額與當年縣鄉(xiāng)財政收入總額的比例。用該指標并借助其他指標，可判斷縣鄉(xiāng)政府負債償還能力的高低。（4）債務依存度。就是當年縣鄉(xiāng)政府債務收入與當年縣鄉(xiāng)政府財政支出的比例，它反映當年縣鄉(xiāng)財政支出中有多少依靠借款來實現(xiàn)。該指標越高，表明縣鄉(xiāng)政府對債務的依賴性越大，自有財力就越弱。國際上通常認為債務依存度不宜超過30%。（5）居民個人負擔率和居民個人償債率。居民個人負擔率是一定時期內(nèi)縣鄉(xiāng)政府債務數(shù)量相對于居民個人純收入的比例（宋洪遠，2004）。該指標反映居民純收入中有可能用于清償債務的資金比例，比值越高，居民債務負擔越重。居民個人償債率是縣鄉(xiāng)政府債務當年還本付息居民人均額與居民人均純收入的比例。牛竹梅（2002）認為，當年個人債務負擔率不宜超過10%，個人償債率不宜超過當年農(nóng)民人均純收入的2%。

第二組：結(jié)構(gòu)指標組。包括：（1）縣鄉(xiāng)政府內(nèi)、外債比例；（2）縣鄉(xiāng)政府債務期限結(jié)構(gòu)；（3）縣鄉(xiāng)政府直接債務與或有債務的比例；（4）應債主體債務比例。

第三組：彈性指標組。包括：（1）縣鄉(xiāng)政府債務余額增長率/縣鄉(xiāng)GDP增長率；（2）縣鄉(xiāng)政府債務余額增長率/縣鄉(xiāng)財政收入增長率；（3）縣鄉(xiāng)財政年償債額增長率/縣鄉(xiāng)財政收入增長率。

上述第一、二組指標基本上是從靜態(tài)的角度來測度縣鄉(xiāng)政府債務風險，第三組指標則從動態(tài)的角度來揭示債務風險的變動程度。在實際測算中，應當綜合加以運用，以第二、三組指標作為參考指標。根據(jù)第一組指標的數(shù)值反映，并沿用王亞芬等（2004）的財政風險預警方法，我們可以將縣域經(jīng)濟政府債務風險程度劃分為四個區(qū)間：安全區(qū)、低風險區(qū)、高風險區(qū)、危險區(qū)。將這4個區(qū)間分別賦值：安全區(qū)為0分，低風險區(qū)為1分，高風險區(qū)為2分，危險區(qū)為3分，將每一個時點上的風險指標的得分值記為：Sm，t＝1，2…m，表示樣本數(shù)量，n＝1，2…i，表示指標數(shù)量，對每一類每一個指標依據(jù)其與債務風險的相關(guān)程度的不同，賦予其不同的權(quán)重：ωk，k=1，2…m，整個指標體系最后得到綜合評價指數(shù)：It=∑mωkSm，(t=1…m)。當一時點上指標綜合值為3∑mωk時，則債務危機爆發(fā)；如同一時點上所有指標的綜合指數(shù)都為0，則表示并不存在債務風險；若最后綜合指數(shù)值落在一個中間范圍內(nèi)，則將依據(jù)最后的風險指標界限值來判定該時點落在哪個風險區(qū)間，屬于何種風險狀況。 

在確定風險指標的綜合作用方式后，就必須確定相應的指標界限，才能得到該時點上指標的評分。參照相應指標國際警戒線，并根據(jù)縣鄉(xiāng)政府債務資金實際運行狀況，我們以核心指標為依據(jù)確定了相應的指標體系界限值，如表1所示。為了比較準確地測度政府債務風險，可以確定出6個指標，并劃定安全區(qū)、低風險區(qū)、高風險區(qū)和危機區(qū)。每個指標設(shè)置不同的權(quán)重值，每個時點由各個指標值的具體分布及權(quán)重決定不同的指數(shù)分數(shù)總和，通過這些總和分數(shù)段的不同，得到不同的評估信號，就進一步得到表2。若得分為10-30分，則為縣鄉(xiāng)政府債務安全，債務規(guī)模適度；若得分為30-50分，縣鄉(xiāng)政府債務陷入低風險；若得分為50-80分，縣鄉(xiāng)政府債務陷入高風險；若得分為80-100分，縣鄉(xiāng)政府債務陷入危機。

說明：該表中的綜合分數(shù)也并不是一成不變的，也應該伴隨一定的經(jīng)濟周期對財政債務狀況具有針對性的調(diào)整，并和世界性的預警指標加以對比及修正。

6 縣域經(jīng)濟政府負債風險的防范對策

當前我國縣鄉(xiāng)政府負債已超過理論上的適度界限，衍生出了巨大的風險。目前我國地方政府債務風險實際上已經(jīng)超過金融風險，成為威脅我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的頭號殺手（魏佳寧，2004）。為防范縣域經(jīng)濟政府風險，本文提出如下政策建議：

（1）改革地方政府預算管理體制。修改《預算法》，從法律上賦予地方政府適度負債的必要性和合法性，允許地方政府預算列出財政赤字和發(fā)行適量的公債，開放地方公債市場，要求政府負債公開化、透明化，將政府負債置于公開的統(tǒng)計體系和社會的監(jiān)督之中，并建立起嚴格的負債申報和監(jiān)管制度。

（2）完善分稅制的財政收支體制。分稅制財政體制要求一級政府一級事權(quán)一級財權(quán)，應事先合理劃分各級政府的事權(quán)，再明確其財權(quán)。在我國財權(quán)稀缺的情況下，應建立起中央、省、縣三級核心的政府體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣政府的派出機構(gòu)，鄉(xiāng)財政可以交由縣財政統(tǒng)一預算。為此，需要重新界定縣域政府的支出責任，規(guī)范縣鄉(xiāng)政府投資范圍，并給予相對應的財政收入權(quán)，使縣域政府在分稅制框架內(nèi)獲得事權(quán)與財權(quán)相對稱、收支對等的權(quán)益保障機制。

（3）加大中央和省市對縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付力度，攤銷債務存量。當前，各縣鄉(xiāng)巨額的財政赤字和債務余額是無法由縣域經(jīng)濟政府自行消耗的，必須由中央財政、省級財政和縣鄉(xiāng)財政共同分擔，可按各分攤1/3的標準消化債務，貧困縣鄉(xiāng)債務應當由中央和省級政府分攤，這需要中央和省級財政增加對縣域經(jīng)濟政府的轉(zhuǎn)移支付比例，以降低縣鄉(xiāng)政府負債的風險。

(4)改革縣鄉(xiāng)行政管理體制。按“小政府、大市場”的要求精簡縣鄉(xiāng)政府機構(gòu)，分流過多的行政人員，培育一支勤政廉潔的縣鄉(xiāng)公務員隊伍，減少政府消費性支出。改革縣鄉(xiāng)政績考評機制，將經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和環(huán)境改善有機結(jié)合起來進行綜合評價。

（5）建立縣域政府債務風險預警機制。應根據(jù)縣域政府負債的類型和特點，建立起完整的債務統(tǒng)計指標體系和風險預警區(qū)間，對可能出現(xiàn)的縣域政府債務風險及早預警和防范。

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注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。”