加強我國政府績效審計的思考

摘 要：政府績效審計是政府審計發展的必然趨勢，已在世界范圍得到廣泛開展。實踐證明，政府績效審計在促進政府改善管理、提高公共資源使用效益方面發揮著巨大作用。當前在我國政府績效審計仍處于起步階段，在績效審計理論研究和實踐應用方面與其他國家開展得較成熟的績效審計相比，還有較大差距。

關鍵詞：政府審計；績效審計；思考

中圖分類號：F239文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）06-0197-02

政府績效審計是各國政府審計工作的主流，已成為審計活力的重要標志。2006年《審計法》修改，同時國家審計署將推進績效審計作為對各級審計機關的工作要求。政府績效審計正是我國審計工作者積極尋求的一種可以直接對財政資金使用效益進行評價的審計方法，是促進政府規范管理，提高財政資金使用效益的有效手段。隨著我國改革的進行，績效審計必將成為我國政府審計的發展方向，是中國審計制度融入世界審計的重要條件，也是加快中國審計走向現代化的重要一步。

1 加強政府績效審計的現實意義

1.1 有利于提高公共財政支出績效

隨著我國政府公共開支的增加，政府的受托責任和受托風險也隨之增大。在我國財力有限，對財政收入缺乏系統有力的監督機制，財政收支社會效益分析整體機制也尚未形成的情況下，迫切需要政府績效審計充分發揮經濟監督職能和管理職能，促進政府部門正確決策，有效履行職責，不斷提高管理績效，充分發揮財政對國民經濟和社會發展的促進作用。

1.2 有利于政府機構的廉潔、勤政、高效

政府績效審計可以在財務審計的基礎上，從政府開支的成本——效益，成本——效果角度來衡量其物質資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性。從而可以從源頭上發現和揭露腐敗現象，維護社會穩定。

1.3 有利于促進我國改革發展和民主法制建設

隨著法制的逐步完善，公眾對政府工作效能提出了更高的期望和要求，客觀上要求進一步完善我國的民主和法制建設。開展績效審計，建立完善有效的政府審計制度，對政府部門的管理投資項目的經濟性、效率性和效果性進行審查監督，并適當地進行審計公告，才能便于公眾對公共收支的經濟性、效率性、效果性進行有效的了解與監督，提高人民參與監督的積極性，從而更好地發揚社會主義民主，更好地促進政府提高整體誠信水平和工作成效。

2 我國政府績效審計發展現狀及存在問題

目前，我國政府審計的領域仍然以傳統的財務和合規性審計為主。隨著市場經濟的完善和公共財政框架的建立，政府審計工作的重點也在發生轉變，績效審計也己初見端倪，由于我國在績效審計方面起步較晚，政府績效審計尚處于理論探討和小范圍試點階段。如最近幾年興起的領導干部經濟責任審計，是以領導干部所在單位的財政財務收支為基礎，對領導干部任期經濟責任的履行情況進行審查和評價，為干部管理部門選拔和任用干部提供依據。這種審計是基于加強領導干部經濟責任的基礎上興起的。它既包括合規、合法性審查，又包括經濟性、效率性、效果性的評價，因此，它是財務和合規性審計與績效審計的綜合。從審計實務工作可以看出，具有我國特色的政府績效審計己開始起步，但仍然面臨著開展政府績效審計的挑戰，在實施過程中仍存在著一些困難和障礙，主要表現在：

2.1 對政府績效審計了解不夠，重要性認識不足

在我國，對政府績效審計的認知還限于一個較小的范圍。從目前的文獻資料來看，多數還停留在對國外有關情況的介紹。甚至有一種觀點認為，政府績效審計是西方國家的產物，不符合中國的國情。誠然，現在我國會計信息失實的現象還比較普遍，在這個基礎上開展政府績效審計的難度確實比較大。不過，值得欣慰的是，各級審計機關的領導層卻越來越重視政府績效審計工作，對政府績效審計的呼聲越來越高，從他們在各種業務工作會議上的講話中可見一斑。

2.2 政府績效審計的覆蓋面較小

目前，在我國政府審計實務中，真正意義上的績效審計并不太多，主要表現在：（１）對于主要的公共部門也即行政事業單位的經費開支、專項資金，現在還很少開展績效審計。（2）財政是公共資金的最初源頭，目前的財政審計把主要力量放在真實和合法上，出去的資金只要符合規定的開支渠道、對方也確實收到就可以了，至于資金是否用于原定的目標、其效用如何，則往往不太深究。（3）隨著政府采購工作的興起，對政府采購活動的審計已經開展了好幾年，目前主要關注的仍是真實性和合規性，對于整個采購活動的經濟性、效率性和效果性考慮不多。

2.3 缺乏系統的績效評價標準

財政部等有關部門陸續制發了《國有資本金效績評價規則》、《國有資本金效績評價操作細則》、《企業效績評價標準》、《企業效績評價操作細則》等，為企業效績評價工作的深入開展、規范企業效績評價行為、增強評價結果的客觀公正性提供了有利條件。但是，對于政府公共部門的績效標準，目前尚沒有一個明確的規范，這也正是績效審計的難點之一。

2.4 審計隊伍結構和人員素質未達到績效審計要求

我國當前的現狀是：一是審計隊伍結構不合理，我國審計機關中財會專業的人員占整個審計隊伍的70%以上，法律專業的人員只占整個審計人員的3%左右，審計人員多數來源于傳統的財務人員和審計人員，缺乏非財經類的人員，如工程類、計算機、心理學、法律類等專業人員。二是審計人員素質難以達到政府績效審計的要求。績效審計實施過程中，審計人員不僅要檢查確定政策目標以及實施方法所依據信息的準確性、可靠性、完整性，還要評價實現目標的經濟性、效率性及效果性，因此需要具備相應的獨立性和勝任能力，勝任能力除了傳統財務審計要求的以外，還需包括法律、稅收、工程、環保、管理等多學科專業知識和技能，能夠深刻理解政府審計工作，具備宏觀經濟的知識、意識，以及良好的透視能力與較強的信息意識，在評議政府業績時能夠做出準確中肯的判斷。

3 加強我國政府績效審計的對策

3.1 加強對政府績效審計的宣傳

對政府績效審計的宣傳，要對其具有建設性的服務職能進行重點宣傳。政府績效審計是提高政府公共管理活動經濟性、效率性和效果性的重要手段和工具。提高政府部門、人大、政協和有關責任單位對政府績效審計工作的認識，為政府績效審計的開展做好輿論準備、取得各方面的配合。

3.2 積極開展績效審計試點工作

開展績效審計不能簡單照搬西方的模式，依據我國國情不斷探索具有中國特色的績效審計是根本。考慮到政府績效審計涉及面廣，難度較大，審計的方式方法又與傳統審計有很大的區別，而我國當前基礎工作比較薄弱，政府審計機關人員和財力方面的限制，再加上經驗比較欠缺，因此當前不宜在所有領域全面開展績效審計，應采取循序漸進的戰略，首先在一定范圍內開展政府績效審計試點工作，然后逐漸增加其在政府審計工作中所占比重。就全國范圍來講，試驗性的績效審計可以從較大城市開始，如直轄市、計劃單列市和省會城市等，因為這些地區審計覆蓋面不大，審計資源比較集中，財政資金充裕，政府運作較為規范，立法機構態度積極，社會關注和支持的程度較高，在績效審計的規范性和社會影響性方面有較大的優勢。

3.3 逐步形成一套具有可操作性的績效審計評價標準與指標體系

縱觀許多關于這方面的研究，有學者提出應有利于規范和引導財政資金在經濟活動中的使用符合市場經濟規則；應適應環境審計的要求；應立足于效果的考核；應確立便于操作的標準體系；應注意社會性、公眾性、社會責任與經濟責任并重。在具體評價標準上，很多學者的觀點是應建立并提出了一些定性標準和定量標準，其中既有社會效益指標，又有經濟效益指標，還有外部效益指標。一部分學者指出，政府財政資金使用于各個不同部門單位，而各個部門單位的職能、任務不盡相同，各有各的特征。因此，在評價標準方面應視不同部門單位而異。關于政府績效審計的評價方法，有些學者認為也應視不同情況而異。經濟性、效率性、內部控制審計的評價方法，可借鑒財政財務收支審計、內部控制審計所采用的方法。對于效果性審計，即項日投資審計的方法，除了需借鑒經濟效益審計的方法外，還可采用費用效益分析法，多項日系統評價方法，如矩陣評價法，特爾斐法等。對農業項日評價可采用有無對比法，最小費用法或綜合評價法。對水利項日評價可采用費用效益分析法。對事業項日評價可采用費用效果分析法。

3.4 不斷提高審計人員的素質

（1）審計人員結構多元化。

基于績效審計的難度和社會影響力，在現有審計力量的基礎上，需要從社會招聘各方面的專家（如社會學、人類學、經濟學、法學、網絡工程專業等）組成績效審計團隊，達到整合社會資源，以提高績效審計的質量。從世界各國的政府績效審計實踐來看績效審計的領域十分廣闊。為適應績效審計的這一特點，國外一些國家大都形成了多元化的審計人員結構，其中最為典型的就是美國。美國會計總署有工作人員5000人左右，其中除約2500人的會計師外還有約1500人的經濟師、律師、工程師、數學家、電子計算機專家等。多元化的審計人員結構是績效審計得以順利開展的根本前提之一。

（2）提高現有審計人員的素質。

我國原有的審計人員很多所擁有的財務知識比較陳舊，而且很多的審計人員的知識面都比較狹窄，績效審計的開展對現有的審計人員來說，是一個很大的挑戰，它需要審計人員在牢固掌握本專業的知識的同時，還需要多方面的學習一些非專業的知識，要有財務會計、組織管理、經濟管理和計算機等方面的知識和技術，掌握現代審計技術，樹立和培養創新意識和創新能力，滿足我國績效審計的需要。

綜上所述，相對于國際大趨勢，開展我國政府績效審計不是一朝一夕可以成就的，借鑒國際經驗，加快審計管理體制改革步伐，建立科學的財政預算管理體制，提高審計人員素質，促進績效審計的方式、方法和手段的創新，我國政府績效審計必將有一個長足的發展。

參考文獻

［1］陳全民，楊秋林，李建新.中西方政府績效審計環境比較［J］.審計研究，2005，（2）.

［2］裴文英.對政府績效審計若干問題的研究［J］.審計與經濟研究，2005，（6）.

［3］宋常，胡家俊，陳宋生.關于績效審計研究的新思考［J］.審計與經濟研究，2006，（1）.