“大部制”推動“公共行政體制”到來

“大部制”的說法在坊間廣為流傳，這種說法得到了中央政策研究室相關人士的證實。十七大報告正式提出的“大部制”概念將成為2008中國改革重點，另外，中編辦機關事務管理局一負責人向外界透露，“大部制”方案正在緊鑼密鼓地進行中，2008年3月份“人大”會之后，就將揭曉。

這一舉動將構建“公共行政體制”的進程推進實操階段。

“大部制”改革之變

“大部制”早在醞釀中，這是現階段適應未來發展的需要?！凹哟髾C構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”，這是十七大在部署未來的行政管理體制改革制定的戰略圖。

專家指出，所謂大部門體制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

對此，國家行政學院公共管理教研部汪玉凱教授表示：“中國即將進行的‘大部制’改革，與我國經濟、社會體制發展以及自身存在的問題密切相關的。”

眾所周知，新中國成立以后搞了幾十年計劃經濟。計劃經濟的一個顯著特點是部門設置多，實行條條管理。如當年的機械工業部下轄9個管理部門，有管常規機械的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機的……政府機構設置過多過細，管理對象與管理事務重疊，機構重疊、職能交叉、協調困難的情況十分普遍。

隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，政府管理部門的改革也不斷深入。1982年至今，我國先后進行過5次大的行政管理體制改革。1982年國務院100個部門裁了39個；1998年再次大規模機構改革，國務院的40個組成部門，一下又裁了11個，僅保留29個，絕大多數直接管理工業的部門都撤銷了。這些改革為推進“大部制”管理奠定了重要基礎。

汪玉凱指出，目前國務院的組成部門仍然有28個，而日本是12個，美國是15個，英國是17個。與成熟的市場經濟國家相比，我國政府部門設置依然較多，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統一管理。如我國的民航總局管空中運輸，交通部管水路和公路運輸，鐵道部管鐵路運輸，而美國的運輸部包含了海、陸、空運輸，一些國家把郵電也放在運輸部管轄，這體現了“大運輸”的思維。再如美國農業部的職能，大體涵蓋了我國的農業部、水利部、國家林業局等多個部門的職能，體現出“大農業”概念。

從我國的實際情況看，由計劃經濟轉向社會主義市場經濟，客觀上要求政府不能過多干預微觀經濟，反映在政府體制上就必須走“大部制”管理的道路。

汪玉凱認為，實行“大部制”管理，可以大大減少政府部門之間職能的交叉重疊，改“九龍治水”為“一龍管水”，這對提高行政效率，降低行政成本具有重要意義。

“大部制”改革的核心是什么

轉變政府職能將是大部位改革的核心任務。政府機構是政府職能的載體和承擔者，隨著政府職能的轉變，政府機構的設置必須遵循和體現滿足市場與社會需求的基本導向。因此，政府職能轉變的結果也必須在機構改革中有所體現。

從行政管理體制改革的歷史來看，轉變政府職能也一直是中國加快行政管理體制改革的核心任務。改革開放以來，我國已先后進行5次政府機構改革，政府職能轉變一直居于突出位置。十七大提出的建立一個“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”，其首要前提就是轉變政府職能。

根不完全統計，在國務院現有的66個部門中，職責多達80多項，僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農業的產前、產中、產后管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現象多，行政效能低下，過多經濟資源被行政機構自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經濟管理、市場監管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務和社會保障等。因此，必須對現有政府機構進行有效整合，改變政府機構繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。而不僅僅是像過去一樣，簡單地推進“政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開”，雖然這些是政府機構改革中最基礎性的工作。

換言之，推行“大部制”同時就意味著政府職能必須以提供公共產品和公共服務為己任，從而使得政府權力得以規范、回歸公共服務。如果“大部制”改革達不到轉變政府職能的效果，那么，它就會像之前的歷次政府機構改革一樣，陷入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈。這種可能性是存在的。因為“大部制”一個直接的目的就是要打破現有的部門利益，但正如人們所擔心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權力很大，對它進行監督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起有效的權力約束機制，在“大部制”下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權沒有變，仍然行使過去“部”的職權，那么，“大部制”改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。要解決這一難題，惟有真正轉變政府職能。

“大部制”是社會大轉型中政府保障服務性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。而一個整合了不同部門利益的強勢大部委，其職能也應該適應和體現市場經濟發展和公共行政的管理需求。

實行“大部制”改革面臨的挑戰

盡管大部制這一管理模式在國外有比較成功的經驗，但是我們也不可能照搬照套，需要根據我國國情探索推進。

談及推進“大部制”改革面臨哪些挑戰時，汪玉凱分析歸納為這樣幾個方面：

一是對權力的約束與監督問題。實行“大部制”管理后，一個部門的權力更大了，能不能建立起有效的權力約束機制，按照“決策、執行、監督”的改革思路，重構政府權力結構和政府的運行機制至關重要。

二是黨政權力對接問題。“大部制”改革最終會涉及黨政部門權力的對接，必須靠政治體制改革配合推進。近些年來，中紀委與監察部合署辦公，成效顯著。如何進一步整合黨政部門，是下一步“大部制”改革中必須思考的問題。

三是改革的策略和方法選擇。應該看到，“大部制”改革的最大阻力，仍然是多年來被強化了的部門利益。在具體推進的過程中，改革的策略和方法就顯得很重要。

汪玉凱最后強調：“中國的‘大部制’改革很難一步到位，而應該是一個循序漸進的過程。應該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾、服務對象廣泛、外部改革呼聲比較大的部門開始，然后逐步擴大，而且一定要把結構調整和功能的定位進行有機結合。在設計機構改革方案時，要借助專家力量，加上民眾的討論，經過充分論證，堅持科學性，立足長遠，用智慧和制度規范‘大部制’改革。”（簡易）