關于對基層動物防疫體系建設的再思考

中圖分類號：S851.33 文獻標識碼：C 文章編號：1007-273X(2008)05-0009-02

為實現湖北畜牧大省向畜牧強省的轉變，推動經濟又好又快發展，按照湖北省政府和省農業廳黨組提出的進一步解放思想，創新理念，理清新思路，“對湖北農業再認識”的要求，結合我省基層畜牧獸醫體制改革的實際，淺談我省基層動物防疫體制進一步深化改革的再思考。

1 基層動物防疫體制的基本情況

1.1 縣級派駐鄉鎮動物防檢員隊伍建設基本情況

全省鄉鎮總數為1126個，應落實編制數2449個。已落實編制數2197個，占90％。共計落實派駐人員經費2786.484萬元，其中落實派駐人員縣級財政預算經費2403.544萬元，另有383.04萬元屬擠占使用省縣“以錢養事”經費，人均1.26萬元。

1.2 鄉鎮畜牧獸醫服務中心隊伍建設基本情況

全省有畜牧獸醫服務中心1115個，畜牧獸醫服務人員20169人，其中30歲以下的有3097人，占15.36％；30～50歲的有11259人，占55.82％；50歲以上的有5813人，占28.82％。本科及本科以上的有150人，占0.7％；大專學歷的有1511人，占7.5％；中專及中專以下的有18508人，占91.8％。擁有高級職稱的73人，占0.36％；中級職稱的2877人，占14，26％；初級及初級以下的有17219人，占85.38％。購買養老保險的有13881人。占總人數的68.82％。

1.3 防疫員隊伍建設基本情況

全省共招聘防疫員14325人，其中購買養老保險的有10096人，占70.48％。全省共計落實省級“以錢養事”經費9118.63萬元，其中防疫員勞務費為5500.8萬元，占60.32％，人均勞務費3840元；畜牧技術推廣費1117.89萬元，占12.26％，鄉均1萬元；養老保險費1260.82萬元。占13.83％；其他費用1239.12萬元，占13.59％。主要用于防疫的物化開支。

2 改革的設想與目前運行中的問題

2.1 改革的設想與目標

根據2004年省政府辦公廳144號文件的要求，基層動物防疫體制通過改革。建立起“縣為基礎，強化監督，防檢統一，治療放開”的基層動物防疫管理體制。通過改革。使全省基層動物防疫工作得到加強。設想是堅持“精簡效能”、“養事不養人”的原則，按照強化公益性職能。放開搞活經營性職能，分離公益性職能與經營性職能的要求，在全省建立健全適應畜牧業發展要求，機構設置合理、執法監督有力、防檢隊伍精干、服務管理規范、診療市場活躍的基層動物防疫體系。

2.2 改革后運行中的問題

2005年以來，基層動物防疫體制通過改革，鄉鎮派駐2—3名防檢人員基本落實到位，原畜牧獸醫站也按照省政府2005年13號文件要求，單位整體轉制為自主經營、自負盈虧的民辦非企業服務組織，成立畜牧技術服務中心，全部到民政部門辦理登記手續，依法產生獨立法人。為了完成好農村公益性動物防疫和檢疫工作，由鄉政府或縣業務主管部門從現有畜牧技術服務中心中，通過考試考核又聘請一部分防疫員，實行“以錢養事”的管理機制。上述體制和機制全省也都基本到位。主要存在的問題有以下3點：

2.2.1 基礎設施簡陋，白手起家運行難 由于體制改革，一是縣級派駐鄉鎮防檢人員，一無房子，二無辦公地點，三無辦公設施設備，四無防疫基礎設施，這些都得另起爐灶。重新建設。全省涉及每個鄉鎮都是如此，白手起家難。二是鄉鎮畜牧技術服務中心，在整體轉制過程中，一是清退非在編人員和分流了部分人員。按當地買斷工齡，解除勞動關系的有關政策，需要一大筆資金。許多基層站本無什么積累和固定資產，因此只有將現有能變現的資產全部變現，用于轉制中的人員安置。這樣一來，新成立的鄉鎮畜牧技術服務中心，多數也是無房辦公，無技術服務的基礎設施設備。中心職工由于都是本鄉本土，多數分散居住在家，這類情況占全省60％以上。由于服務手段落后，基礎設施設備簡陋，正常開展經營性服務難。

2.2.2 運行機制不活 鄉鎮動物防疫等公益性服務的運行模式，既有縣級業務部門派出制，又有鄉鎮定崗服務招聘制，派駐制人員主要工作職能是提出防疫計劃，組織疫苗供應、指導、監督、組織實施鄉鎮落實動物防疫、檢疫工作。其管理實行編制經費在縣，工作服務在鄉，業務主管部門對派駐人員垂直領導，工作統一考核，基本工資加效益工資，文件規定最低不能低于鄉鎮公務員工資的平均水平，人員實行動態管理。實際狀況是多數縣市對派駐人員的報酬只有基礎工資，沒有效益工資。個別縣甚至是按財政預算直撥到鄉或畜牧技術服務中心(兼中心主任的)，派駐人員的工資缺口普遍不到位，工作積極性不是很高。調查統計，全省防檢員人均財政預算經費只有1.1萬元。

定崗服務招聘制，主要是指聘請的鄉村防疫員。占畜牧技術服務中心現有人數的2/3強，主要從事動物防疫等公益性服務，實行合同制管理，對招聘人員通過簽訂服務合同，實行“三卡”管理。農民簽字卡、鄉、村干部簽字卡和業務部門考核簽字卡兌現勞務報酬。這項服務全省按改革前3年收費年平均計算約3億元左右，如果按2004年省物價局制訂的防疫收費標準和近3年畜牧生產發展的情況，防疫項目增3項，即口蹄疫亞1型、禽流感、豬藍耳病。近3年生豬出欄增加500萬～800萬頭。按收費標準實際計算年平均達3.6億元以上。但是據2007年調查統計，全省用于動物防疫服務政府買單的僅只有1.3億元。無論是改革前3年標準，還是后3年標準，政府買單的實際經費只占應落實的45％左右。再加上除掉防疫中的物化開支、防疫員養老統籌開支、畜牧獸醫新技術、新品種等試驗示范開支，防疫員的勞務報酬只有5500.8萬元，人平勞務費3 840元；加之各地分配省、縣“以錢養事”經費不合理，沒有按服務項目和內容測算實際經費。而是按部門比例分配資金，有些部門還擠占了部分資金，有的縣市上增下減，這樣就使動物防疫服務項目經費得不到保障，防疫員積極性也不高。

2.2.3 管理體制不順 目前鄉鎮派駐人員基本上都是由縣業務部門垂直管理。而畜牧技術服務中心是鄉鎮民辦非企業服務組織，嚴格的講屬鄉鎮政府管理。業務上歸口縣業務部門管理。公益性的動物防疫服務實行的是定崗服務招聘制，其人員又來自畜牧技術服務中心。這些人員既要服從中心的領導和管理，又要接受派駐人員或鄉鎮政府的領導和管理，業務部門、鄉政府、派駐人員、畜牧技術服務中心、鄉村防疫員，層次之間關系復雜，很難協調一致。管理體制不順，基礎建設難落實。

3 對基層動物防疫體系進一步深化改革的再思考

3.1 關于體制問題

依據目前的現狀，多數縣市強烈要求恢復鄉鎮畜牧獸醫站，以便理順體制統一管理。筆者認為是不現實的，也是消極的。退一萬步就是能恢復原有機構體制，“四無”現狀也很難改變。當務之急只有進一步深化改革，重新整合動物防疫機構和人員，形成體制上雙重管理，以縣為主，統一領導，即：業務管理以縣業務部門為主，黨群關系鄉鎮政府管理；人員及班子組閣由縣、鄉協商決策，由派駐鄉鎮防檢人員統一領導；中心人員內部分工協調。只有真正理順體制，統一領導，才能協調一致地開展工作。

3.2 關于機制問題

為了搞活機制，鑒于鄉鎮動物防疫機構內部人員組成復雜，至少是有縣級派駐人員，有招聘的防疫員，有診療經營性服務的獸醫，還有畜牧技術推廣人員。這些人員中有列入財政預算的，有從事公益性服務“以錢養事”的，還有直接從事經營性服務自收自支的。筆者認為可以實行人員整合、內部多制、分類管理。即：派駐人員由縣業務部門垂直管理，定目標任務，簽工作責任狀，報酬上實行基本工資加效益工資，獎懲年終兌現。防疫員可實行定崗服務招聘制，確定服務內容和經費，制定考核內容及辦法，推行服務“三卡”制，簽訂服務合同，實行末位淘汰制管理。中心經營性診療服務人員，推行注冊登記行業準人制，診療放開，也可以按現有人員原則上劃片包干，指定服務范圍。搞活診療市場。

3.3 關于基礎設施建設問題

鄉鎮動物防疫體系整合后，各級都要加大對基層基礎設施建設的投人。基層建設實行加大投入，分批建設，逐步完善。要充分利用國家對發展畜牧業的優惠政策和投入，分期分批加快基礎設施建設。一是我省生豬調出大縣國家投資補貼政策，調出大縣按照資金補貼額度有15％的經費要求用于畜牧獸醫基礎設施建設。二是國家在“十五”期間和“十一五”期間鄉鎮站基礎設施建設項目，40％新建站13萬，60％站用于改造9萬元。我們要搶抓機遇，分期分批力爭5年內把基層動物防疫體系的基礎設施建設好。