國企產(chǎn)權(quán)改革３０年回顧與展望

摘要：在1978年～2008年的30年里，國企產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)歷了一個不斷向前推進和不斷完善的過程。從最初的放權(quán)讓利和利改稅、承包經(jīng)營責任制，到轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度，再到現(xiàn)在打造一批具有國際競爭力的企業(yè)集團，圍繞使用權(quán)收益權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)和所有權(quán)的界定執(zhí)行與流轉(zhuǎn)，我國國有企業(yè)改革的線索逐漸清晰，框架逐步完善。現(xiàn)階段的問題則是進一步完善企業(yè)家的報酬制度和公司治理結(jié)構(gòu)，建立經(jīng)理人市場和責任追究機制，處理好國企的社會責任與利潤目標二者之間的關系。

關鍵詞：產(chǎn)權(quán)改革；國有企業(yè)；現(xiàn)代企業(yè)制度

中圖分類號：F271 文獻標識碼：A 文章編號：1009-055X(2008)06-0012-03

一、國企改革歷程回顧

30年來，國企產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)歷了曲折的過程，從最初的放權(quán)讓利和利改稅、承包經(jīng)營責任制，到轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度，再到打造一批具有國際競爭力的企業(yè)，可以說，30年的國企改革既取得了輝煌成就，也有過失敗的教訓。根據(jù)30年來各個階段的改革目標、理論依據(jù)和主要措施上的重大區(qū)別，可將國企產(chǎn)權(quán)改革大致分為三個階段。

1、以放權(quán)讓利為特征的擴大企業(yè)自主權(quán)的改革階段

中國國有企業(yè)演化到20世紀70年代，已經(jīng)充分暴露出其缺陷，本應歸企業(yè)行使的各項權(quán)利被高度集中在各級政府手中，企業(yè)成為行政的附屬物，嚴重抑制了企業(yè)和勞動者的積極性，企業(yè)缺乏活力。在這種情況下，放權(quán)讓利、擴大企業(yè)自主權(quán)成為中國國有企業(yè)市場化改革的突破口，中國國有企業(yè)改革由此進入第一階段：擴大企業(yè)自主權(quán)階段。這一階段采取的主要做法包括擴權(quán)讓利試點、實行經(jīng)濟責任制、實施利改稅改革。

2、以兩權(quán)分離為特征的轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的改革階段

經(jīng)過第一階段放權(quán)讓利的改革，國企活力有了一定的增強。由于許多擴權(quán)措施沒有落實，特別是由于這些改革本身的局限性，國有企業(yè)特別是國有大中型企業(yè)并沒有真正活起來。針對這一問題，黨中央和政府作出了一系列重大決策：1984年10月黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》，提出“要使企業(yè)真正成為相對獨立的經(jīng)濟實體，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，具有自我改造和自我發(fā)展的能力，成為具有一定權(quán)利和義務的法人”；1987年3月發(fā)表的《政府工作報告》指出，改革的中心是完善企業(yè)經(jīng)營機制；1991年9月，中共中央會議制定了增強國有大中型企業(yè)活力等20條措施，以促進國有企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換，1992年7月國務院頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，規(guī)定國有企業(yè)享有14條經(jīng)營權(quán)。這些都標志著中國國有企業(yè)改革進入一個新階段：以兩權(quán)分離為特征的轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制階段。這一階段采取的主要做法包括對國有大中型工業(yè)企業(yè)實行承包經(jīng)營責任制、對國有小型工業(yè)企業(yè)實行租賃經(jīng)營責任制、對少數(shù)有條件的大中型工業(yè)企業(yè)實行股份制試點。

3、以建立現(xiàn)代企業(yè)制度和實施戰(zhàn)略性改組為特征的改革階段

國企的第二階段改革并沒有取得預期的效果。20世紀90年代初，公司制企業(yè)已經(jīng)發(fā)展到很大規(guī)模，但卻很不規(guī)范。為此，1993年11月黨的十四屆三中全會明確提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，1995年9月黨的十四屆五中全會正式提出調(diào)整國有經(jīng)濟布局，這標志著國企改革進入第三階段：以建立現(xiàn)代企業(yè)制度和實施戰(zhàn)略性改組為特征的改革階段。

二、產(chǎn)權(quán)界定、執(zhí)行與保護

在當代經(jīng)濟學看來，產(chǎn)權(quán)是極其重要的。產(chǎn)權(quán)制度決定了人的行為，也決定了經(jīng)濟績效，因而改變了產(chǎn)權(quán)制度也就改變了整個經(jīng)濟系統(tǒng)。因此，旨在提高經(jīng)濟效益的經(jīng)濟體制改革其實質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)制度的重構(gòu)。

從上面的改革過程可以看出，國企的產(chǎn)權(quán)改革是漸次推進的，這種改革路徑一方面反映了中國整體改革的特點——“摸著石頭過河”，另一方面也反映了改革的過程是人們認識水平不斷提高和政治阻力不斷下降的過程。國企改革的實質(zhì)是調(diào)整國家與企業(yè)之間的利益關系，以建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)，提升企業(yè)的效率和競爭力。但這種調(diào)整既涉及國家、企業(yè)與個人之間的利益再分配，也涉及政治制度與意識形態(tài)問題。而政治制度和意識形態(tài)的問題是更根本的東西，改變起來更為困難。因而企業(yè)改革最初是從界定國家與企業(yè)間的使用權(quán)和收益權(quán)開始，沒有觸動所有權(quán)。這就是最初的放權(quán)讓利和利改稅和承包制。但是，這種界定是不完全的，并且沒有得到有效的執(zhí)行和保護，因而其作用比較有限。例如，從使用權(quán)來說，一方面，國家并沒有放開全部的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，另一方面，國家也可以隨時收回下放的經(jīng)營自主權(quán)。況且，在計劃經(jīng)濟的大背景下，即使下放的權(quán)利，企業(yè)也不敢充分使用，重要的決策沒有上級行政機關的批準，企業(yè)不敢決定。從收益權(quán)來說，且不說國家與企業(yè)之間的收益權(quán)并沒有界定得很清楚，更重要的是企業(yè)的收益權(quán)得不到保證，國家在企業(yè)之間仍然具有平調(diào)權(quán)(利改稅后的“調(diào)節(jié)稅”就具有這種性質(zhì))。結(jié)果是“鞭打快牛”，“劫富濟貧”，使“大鍋飯”和平均主義沒有根本改變。這種情況誘發(fā)了企業(yè)的尋租行為——不是通過努力生產(chǎn)來增加收益，而是通過與政府討價還價來增加收益。這就不僅導致了交易成本的增加，而且為以后國家與企業(yè)之間愈演愈烈的利益博弈開了先河。

以承包制為例，承包制將企業(yè)資源的使用權(quán)、收益權(quán)有期限地界定給企業(yè)經(jīng)營者，經(jīng)營者倒是有了完全的使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，但收益權(quán)卻得不到保證。后來雖然提出了“上不封頂，下不保底”的口號，但執(zhí)行起來又打了折扣。同時，由于制定科學的承包條件成本極高，因而企業(yè)仍然可以通過談判，降低承包條件，以增加收益。“這種‘包盈不包虧’，或‘既不包盈也不包虧’的結(jié)果必然是軟約束。而軟約束的企業(yè)是不可能有高效率的”。

到了1993年以后，企業(yè)改革進入建立現(xiàn)代企業(yè)制度階段，產(chǎn)權(quán)清晰首先被提出，所有權(quán)改革由于股份制的試點而出現(xiàn)松動。據(jù)不完全統(tǒng)計，到1996年底，全國股份制試點企業(yè)約有3.6萬家，其中滬深兩地的上市公司總數(shù)已達530家。股份制企業(yè)的經(jīng)濟效益之所以一般好于非股份制企業(yè)，原因包括：(1)理順了產(chǎn)權(quán)關系，向政企分開、政資分開的方向轉(zhuǎn)變；(2)實現(xiàn)了投資主體的多元化；(3)依法建立了股東會、監(jiān)事會、董事會，初步形成了比較科學的法人治理結(jié)構(gòu)；(4)進行了資產(chǎn)重組，推動了國企的戰(zhàn)略性改組。然而，這種改革并沒有使國企的效率發(fā)生根本好轉(zhuǎn)。原因在于規(guī)范的股份制企業(yè)少之又少，大多數(shù)企業(yè)的股份制改革換湯不換藥，產(chǎn)權(quán)關系沒有發(fā)生根本的改變。

2000年以后，產(chǎn)權(quán)改革進入攻堅階段，所有權(quán)多元化成為改革的重要特征，同時企業(yè)越來越面向市場，成為市場競爭主體。這就使得在政企分開的過程中，企業(yè)擁有的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)逐步完善，并得到較為有效的執(zhí)行與保護。在這個過程中，公司治理結(jié)構(gòu)亦逐步完善，崗位責任制、單位所有制和國資委調(diào)控成為國有經(jīng)濟運行的基本特征。然而，由于國有制下的產(chǎn)權(quán)界定、執(zhí)行和保護總是不徹底的，以及國有企業(yè)天然具有的雙重目標(利潤目標和社會公益目標)，這使得國有企業(yè)在經(jīng)歷了漫長的產(chǎn)權(quán)改革過程以后，依然沒有完全形成有效的產(chǎn)權(quán)制度安排，以致直到2005年仍然有相當多的國有企業(yè)發(fā)生虧損。另一方面，創(chuàng)造出巨大利潤的國有企業(yè)卻主要集中在政府嚴格調(diào)控價格的壟斷領域。

三、有待解決的問題與未來展望

30年的產(chǎn)權(quán)改革為我們提供了太多的東西，其中既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓。顯然，要在這里進行比較全面的總結(jié)是不可能的。但是。提出一些有待解決的問題，對于以后的進一步改革或許更有意義。

1、收益權(quán)的界定和執(zhí)行問題，尤其是企業(yè)領導人的報酬問題沒有完全解決。

要提高國企的經(jīng)營效率，國有企業(yè)經(jīng)營的中心人物——企業(yè)領導人的激勵和約束問題必須解決。在改革過程中，放權(quán)讓利導致了權(quán)力的濫用，承包制誘發(fā)短期行為，薪酬管理造成了“窮廟富方丈”，這些現(xiàn)象都與這一問題沒有解決好有關。客觀上說，由于企業(yè)領導人的工作具有綜合性，且與國家政策和市場狀況有關，因而其業(yè)績很難確定，指標很難科學，由此根據(jù)業(yè)績領取報酬也就很難做到，比如，用利潤作指標，管理層可以操縱利潤；用市值作指標，影響市值的因素太多，非管理層的業(yè)績可以完全決定。最近國資委提出市值考核暫緩，股權(quán)期權(quán)從嚴掌握，原因可能就在于此。另一方面，從外部比較來說，國企與國企之間、國企與政府之間，報酬制度和報酬水平差別太大。比如，國企老總和政府官員可以相互調(diào)動，但同級別的政府官員與國企老總之間的收入水平卻可能相差10倍以上；大型國企老總100萬～200萬的年薪與“平安保險”老總6000多萬的年薪也無法相比。在這種混亂的薪酬制度下，收益權(quán)的界定、執(zhí)行與保護不可能做到完全，其激勵效果也就大打折扣。由此可見，進一步廓清產(chǎn)權(quán)關系，理順報酬制度，收益權(quán)的改革與完善必不可少。

2、國企的社會責任與利潤目標存在沖突，妥善處理二者的關系仍有可為。企業(yè)辦社會是傳統(tǒng)國企的特征，也是虧損的原因之一。改革的過程就是通過主輔分離和減員增效，把社會責任拋向社會。但物極必反，完全沒有社會責任的企業(yè)將顛覆社會的價值體系，形成太多的社會問題。因而，妥善處理二者的關系很有必要。現(xiàn)階段的國企既要成為追求利潤的市場競爭主體，另一方面，也負有維持經(jīng)濟安全和市場穩(wěn)定的責任。這就使得國家對他們有太多的調(diào)控，結(jié)果，企業(yè)的各項權(quán)利和責任也就不能做到很好的對應。探索二者達到平衡的有效機制，顯然是今后需要解決的重要問題之一。

3、現(xiàn)代企業(yè)制度建設形似而神不似。股份制改革以后，眾多的國有企業(yè)雖然已經(jīng)建立了現(xiàn)代公司制度的框架，有了股東會、監(jiān)事會、董事會，上市公司還有了獨立董事制度，表面上看已與西方國家的企業(yè)制度相差無幾，但其內(nèi)在的權(quán)力制衡機制和監(jiān)督機制尚未真正形成。比如說，“獨立董事像花瓶”，“董事會和監(jiān)事會形同虛設”之類的現(xiàn)象還大量存在。這些在西方國家行之有效的制度，在中國的特殊國情下卻不能很好地發(fā)揮作用。又如股票期權(quán)制度，在西方它較好地解決了經(jīng)理人的短期行為問題和委托代理問題，使經(jīng)理人和股東的利益達到激勵相容；但在中國，除了造就一批新的暴發(fā)戶以外，可能沒有其他作用。這說明中國的國情具有特殊性質(zhì)，簡單地移植西方的正式制度可能“水土不服”。現(xiàn)有的國企雖然已經(jīng)產(chǎn)權(quán)多元化，但國有股“一股獨大”的現(xiàn)象仍不同程度地存在。因此，根據(jù)中國的國情，建立一套有效的制衡機制顯然有著特殊意義。

4、經(jīng)理人市場尚未完全形成。選擇正確的領導人是保證國企健康發(fā)展的前提條件之一。但在目前的體制下，國企領導人主要還是由政府任命，沒有經(jīng)過市場競爭機制的篩選。這樣挑出來的經(jīng)理，只會對任命者負責，而不會對企業(yè)負責。由于任命者的委托代理問題存在，選錯人的現(xiàn)象也時有發(fā)生。由此，建立和完善經(jīng)理人市場，通過市場競爭遴選經(jīng)理，實現(xiàn)經(jīng)理人的轉(zhuǎn)讓權(quán)，非常必要。

總的來看，國有資產(chǎn)保值增值的問題非常復雜。完善崗位責任制，建立有效的責任追究機制，對于經(jīng)營失敗的公司進行專業(yè)分析，準確地界定外在風險與人為責任，更有效的實現(xiàn)企業(yè)的使用權(quán)、收益權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)，是下一步努力的方向。

責任編輯：余樹華