武器擴散：合作與制裁

冷戰結束以來，利用制裁企圖遏制中國國防工業發展，并控制對中國的出口，成為美國一種潛在的政治工具。卡內基報告透露，這是因為，美國的科技對于北京來說，有一種杠桿作用。

衛星出口

美國通過向中國出口衛星，換取中國防止導彈擴散方面的合作，這種政策一直備受爭議。1988年以后，美國就開始允許向中國長城公司出口用于發射的衛星（長城公司正是支持導彈擴散的公司之一），這些衛星還可以用于滿足中國自身的需求。

據說，與1998年雙邊首腦對話有關的一份秘密備忘錄中提到（據《華盛頓時報》1998年3月23日報道），克林頓政府時期，美國國防委員會曾提議擴大中美空間合作、增加衛星發射的數量，并且支持中國加入“國際導彈技術控制制度”（MTCR）——作為對中國控制導彈出口的回報。

2000年11月21日，美國國務院表示，將重新啟動對中國的衛星出口，并討論擴大《雙邊空間發射協議》（該協議在2001年末終止），以換取中國在防止導彈擴散方面的另一項承諾。

然而，2001年9月1日，由于中國向巴基斯坦出售導彈技術，布什政府決定對中國的國冶工程技術有限公司(China Metallurgical Equipment Corporation ，MECC)實施為期兩年的制裁，并拒絕再向中國出口衛星。

在制裁期滿之前，美國國務院又決定，由于中國北方工業公司(NORINCO)違反了MTCR關于導彈擴散的相關規定，所以再次對中國實施制裁，禁止向中國出口衛星。

制裁

關于向中國進行技術出口的政策爭論，常常關系到是否能夠依據美國的法律實施單邊制裁，是否應該實施新的法規收緊制裁條件，或者是否應該將多種法條進行整合的問題。還有，是應該把目標對準中國政府還是中國“企業”（多為CPMIEC或NORINCO這樣的國有國防工業機構）？中國政府是缺乏意愿，還是缺少能力去加強其防止武器擴散的政策？

制裁的決定，會影響美國的聲譽和在防擴散問題上的杠桿作用。盡管中國的武器運輸或許并沒有違反任何國際條約，但是根據美國為《防止武器擴散和支持防止武器擴散條約》所制定的法律，制裁是必須的。

對于是否應該實施制裁的問題，最根本的爭議在于，在抑制中國危險的交易，同時提高美國的利益和領導地位方面，最有效的方法到底是什么。

有人說，合作比制裁更有效。另一些人則認為，面對中國的武器擴散行為，現在的制裁（尤其是對某些公司一再處以微不足道的罰款，以及對某些非國有公司的制裁）沒什么效果，應該將有關的制裁法律修改得更嚴厲些。還有一些人說，制裁有損國家形象，不利于美國國內團結，美國在這種重大安全問題上應該表現得更守信。另一種選擇是，利用高端外交，與制裁雙管齊下，阻止武器擴散。

然而，中國繼續輸出導彈的事件，再次引發了大規模的制裁。據《華盛頓郵報》報道（2001年7月27日），2001年7月，美國正式向中國提出抗議。在布什于當年10月訪問上海之前，國務卿鮑威爾于7月28日訪問了北京，針對中國對2000年11月的承諾執行情況，提出了一些“顯著的問題”。

與克林頓政府相比，布什政府更為頻繁地以向巴基斯坦和伊朗出售武器（包括彈道飛彈、化學武器和巡航導彈）為由，對中國“公司”（但不是中國政府）施加制裁。大約一半的中國公司，都面臨著持續不斷的制裁。

2002年2月，美國國家安全事務顧問賴斯表示，中國應該停止對2000年11月前的協議繼續“溯往”。2002年8月25日，中國發布了其承諾的《導彈出口控制條例》。發布的時間，正是美國副國務卿阿米蒂奇抵達北京，為布什和江澤民的會面做先期討論的前一天。這說明，中國仍認為，防止武器擴散與中美關系密切相關。

阿米蒂奇對這一新條例表示歡迎，但他還補充道，必須就此問題做更進一步的討論。美國國務院發言人強調，問題的關鍵，在于嚴格執行該控制條例，并減少中國的武器擴散行為。出于對條例執行和效力的懷疑，布什總統并沒有取消2001年的制裁。

另外，此條例還存在著一系列問題。該條例的第一部分（導彈和其他發送裝置）和軍用多功能項目（屬第二部分），受制于中國1997年發布的《武器出口管理條例》，其權限低于國務院和中央軍委。而且，與MTCR不同，中國對于導彈相關物品的出口條例，并不以拒絕出口I類物品、任何導彈或者其他大規模殺傷性武器（WMD）為前提假設。

在2001年9月的制裁期滿前，美國國務院決定于2003年8月29日起，以中國北方工業公司(NORINCO)違反了MTCR關于導彈擴散的相關規定為由，對其實施為期兩年的制裁。制裁包括：禁止向美國出口產品；禁止與美國政府進行導彈設備和技術買賣；禁止進口NORINCO的產品等。

制裁自2003年9月19日起生效。一年之內，美國政府又決定對其他非中國北方工業公司商品實施更廣泛的制裁。據估計，到2004年9月18日為止，中國出口為此所受的損失高達120億美元。

核合作

中國于1997年中美高層會晤前夕承諾，不再與伊朗開啟新的核合作計劃。此后，第二年1月12日，克林頓總統簽字證明，中國的防止核擴散政策和行動，符合1985年《核合作協議》規定。

克林頓總統說，這一協議有利于美國國家安全、環境和經濟利益，“在防止大規模殺傷性武器和其他殺傷性武器在不穩定地區和流氓國家——特別是伊朗——的擴散方面，中美兩國享有廣泛的共識。”克林頓總統還撤銷了“天安門事件”后對中國的制裁。

不久，在1998年的雙方首腦會議上，美國能源部和中國國家計委簽署了《和平核合作的協議》，包括將中國科學家引入美國國家實驗室、大學和核反應工廠。

在對這一協議的爭議中，美國國會、防止武器擴散委員會和其他部門的許多人都在懷疑，中國的政策是否已經完全轉向，并且愿意維護美國利益。他們同時指出，中國還沒有加入核供應國集團（Nuclear Suppliers Group）。

美國國會討論于1998年3月18日結束，協議由此時開始生效。生效后，美國的公司可能要求進出口銀行提供資金，還會向美國核能管制單位和能源部申請許可證，從而將核技術向中國出口；同時，外國公司也可能對美國技術進行再出口。許多人都在想辦法阻止協議的執行。

據《核周刊》（2000年3月23日）和《華盛頓時報》（2000年3月9日）報道，克林頓政府并沒有從中國獲得不將技術再出口到巴基斯坦等其他國家的全盤擔保。這對出口特許的發放產生了影響。

不過，2000年6月9日，國務院對國會發出了第一個許可證發放通知：NRC于這年2月3日發放了一個用于向中國出口鉭鐵礦的許可證。

以北京分別針對每單生意擔保不再轉售為前提，美國政府發放了一個又一個許可證。最后，到2003年9月16日，美國能源部和中國原子能相關官員終于在一項聲明中達成了共識，中國保證不將美國提供的核技術再轉移給其他國家，也不用于中國的核武器計劃。

2005年2月，威斯丁豪斯公司（連同三菱重工）得到NRC特許，計劃向中國出口4個AP1000核反應堆。布什政府支持威斯丁豪斯向中國投標出售核反應堆。然而，輿論認為，考慮到核擴散問題，美國及其進出口銀行不應該支持對中國的核出口。

當年6月28日，伯納德·桑德斯提出修正議案，要求禁止進出口銀行批準與中國核計劃有關的貸款申請或擔保貸款。該修正案被白宮所采納，但卻沒有在議會獲得通過。2006年12月16日，美國能源部長博德曼(Samuel Bodman)在北京簽署了一份雙邊諒解協議，批準了威斯丁豪斯公司的出口計劃。

政治工具

對中國的進口制裁，可能使美國的出口受到影響。同樣，對于中國那些在武器擴散方面遭到懷疑的軍事或國防工業公司來說，制裁政策也可能影響到他們的進口。除了AECA第73(a)(2)(C)項制裁和EAA第11B(b)(1)(B)(iii)項制裁以外，著名的《赫姆斯修訂條例》也以廣義的“個人”為對象，規定了制裁條款。

控制對中國的出口，是一種潛在的政治工具，因為美國的科技對于北京來說，有一種杠桿作用。冷戰結束后，美國重新將出口限制聚焦在大規模殺傷性武器和導彈的危害上。一些議員擔心，美國的科技，會幫助那些擁有大規模殺傷性武器計劃的敵對國家。

1989年“天安門事件”之后，美國就開始對中國實施制裁，禁止向中國出售武器（見《FY1990-1991國際關系授權法案》，P.L. 101-246）。不過，在多用途的技術出口方面，雙方依然存在著競爭性的經濟利益。

作者：James A. Lewis

出處：美國卡內基和平基金會

編譯：段醒予