淺議農村住房和宅基地貨幣化問題

蔣潤祥　姜永輝

從農民擁有財產能夠抵押擔保的可行角度出發，實現農村住房和宅基地的貨幣化，使其成為金融機構可接受的貸款抵押品，是目前提高農民貸款獲得能力、緩解農村金融供需矛盾，支持新農村建設的有效途徑。農村金融供需矛盾突出的原因

隨著農村經濟的進一步發展，特色農業產業化進程開始起步，農民生產經營活動也逐步進入了新階段，由簡單再生產向擴大再生產轉變，各類專業戶、村級經濟組織和工商企業成為帶動農村經濟發展的新亮點。

人民銀行慶陽市中心支行課題組2007年對慶陽市7個縣14個鄉鎮、402戶普通農戶、121戶專業戶，240戶個體工商戶和166戶農村經濟組織及工商企業信貸供求狀況進行了抽樣問卷調查，結果表明，當前欠發達地區農村經濟主體對1萬元以上10萬元以下的融資需求高達60.7％，成為最主要的貸款需求，但現今信貸供給大多都以萬元以下小額貸款為主，供給需求不匹配問題突出。從農村經濟主體沒有獲得貸款的原因來看，抵(質)押、擔保，聯保無法落實的問題是不能獲得貸款的最大障礙。

改善農村金融供需矛盾要從農村實際出發

當前在我國農村，受法律制度和其他因素制約，可用于抵押擔保物品十分缺乏。農戶擁有的財產主要有集體土地使用權、房產、農作物、牲畜，果園等，由于我國物流、倉儲體系不健全，政府對農業的支持力度有限，在發達國家開展的農產品抵押貸款在我國很難實行。住宅是農民擁有的主要財產，如果農民擁有住房和宅基地的使用權能夠物權化，住宅和宅基地能夠自由流通轉讓，能夠在金融機構抵押擔保，農民就可以獲得更多創業和生產發展資金。根據甘肅年鑒統計，2006年末甘肅農村住戶戶均住房面積為88.50平方米，住房價值16281.79元，按2006年甘肅省464.5萬戶農村戶計算，住房價值有756億元，再加上宅基地價值，農村住房和宅基地價值總量應在千億元以上，如果有10％的住房和宅基地抵押實現貨幣化，就有百億多元的貸款進入農村，將對農村生產和消費啟動發揮巨大作用。

農村住宅和宅基地通過市場化流動實現貨幣化，其意義不僅在于提供更多的抵押擔保品，改善農村金融供需矛盾，更重要的是完善農村土地管理制度，讓農民擁有財產權，增加財產性收入。土地是我國農民世世代代賴以生存的重要資源，如何把農耕經濟運行的根本，有效地引入現代經濟運行之中，是農村改革新階段面臨的重大課題，也是增加農民財產性收入的客觀需要。根據2003頒布實施的《中華人民共和國農村土地承包法》，我國農業用地實行承包制，土地承包期30年不變。由于農業用地變革的復雜性，可以從農村住房和宅基地入手，建立農村住房和宅基地產權登記制度，充分利用土地資源的信用價值，為土地征用的監管提供現代性質的貨幣支持。農民真正擁有完整的土地產權(抵押、借貸、流轉，交易、租賃等)后，可以通過各種方式獲得貸款，私人資本投資和法律建設也將得到更好的促進。而一旦土地實行與產權制度改革配套的貨幣化，將極大推動中國土地所有權的市場化改革，改善農民的生產條件，提高勞動生產率。

住房和宅基地貨幣化的障礙分析

我國農村土地是集體所有。憲法第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地，自留山，也屬于集體所有。”土地管理法第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村經濟集體組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營，管理。”

盡管法律規定集體土地所有權的主體是農民集體，但農民集體沒有一個人格化的組織彰顯其主體地位，并且國家對集體土地所有權的限制過嚴，從而導致現行集體土地所有權出現了主體虛位、權能殘缺及效力不強等一系列弊端。根據土地管理法的規定，集體土地所有權的主體是鄉(鎮)農民集體、村農民集體或村民小組農民集體。但集體是一個抽象的概念，其內涵模糊不清。從現實情況來看，農民集體自創立以來一直缺乏明確和健全的組織機構，無法形成自己獨立的意志，作為農民集體的成員不能通過法定程序行使自己的權利，其實質上形同虛設。并且法律規定集體所有權的主體是農民集體，但是指的是哪一級集體并不清楚。特別是人民公社解體后，鄉鎮成為純粹的行政單位，村委會，村民小組成為農村自治組織，大部分地方的集體經濟組織已基本不存在，導致了主體虛位。由于所有權主體不明，集體所有成了既非法人所有，又非集體成員個人共有的高度抽象化了的懸空狀態所有，集體成員缺乏對土地的有效介入和控制，從而造成農民利益得不到有效保障。

在集體所有制主體不明確的同時，我國法律對集體土地實體權利的運用則進行了諸多限制。主要表現在(1)處分權方面，農民和農村集體組織不擁有集體土地的租讓權、交易權、抵押權，農村集體土地的產權轉讓也僅限于經營權。(2)收益權方面，農民和農村集體組織不具有土地交易的談判權，無法保證集體土地產權利益。所以有的學者認為“集體土地所有權由于受法律過多限制，不具有所有權一般意義上的絕對性”，僅為“對歸其所有的土地所享有的受法律限制的支配性權利”(王衛國、王廣華，2002)。由于集體土地所有權的不完整性，集體土地所有權和國家土地所有權存在交易地位不平等情況，這顯然違背了權利平等的基本市場準則。

由于農村住宅所占土地是集體土地，農村住宅被視為居民住房，沒有實質意義上的所有權，不能進行自由流通轉讓，不能作為抵押物。我國物權法第一百八十四條規定下列財產不得抵押：(一)土地所有權；(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外；……。集體土地所有制的實質是社區所有，所有權的實現具有區域限制，如果農村單個住宅和土地使用權抵押，在抵押人無力償還貸款后，銀行作外社區以外的法人行使抵押權，勢必要從集體土地上進行分割，這就面臨一系列法律障礙和實際運作困難。

實現農村住房和宅基地貨幣化的建議

一是理順土地管理體制，明確各個主體的產權邊界，讓農戶成為宅基地的權利主體。要明確界定國家作為土地終極所有者的權能，各級政府要尊重農民土地產權主體的地位，把主要精力放在土地規劃的制定和執行上，主要扮演服務者、監管者和仲裁者的角色：規范集體(鄉、鎮、村或村小組)享有對農村部分土地的所有權，使其主要扮演農民土地權益維護

者的角色；明確農民土地產權的范圍，國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規讓農戶享有農村宅基地使用權、繼承權、收益權、流轉權，使農民成為獨立的產權主體。農民外出就業舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的住宅使用權流轉和變現。

二是在嚴格保護耕地的前提下，對農村住宅和宅基地進行確權登記，實現農民住宅和宅基地使用權的物權化。以建立城鄉統一的房地產登記系統為目標，在嚴守耕地紅線，防止宅基地侵占耕地的前提下，對農民的住宅和宅基地進行一次全面系統地測量登記。在一戶農戶只能擁有一處宅基地并且限定區域宅基地最高面積的前提下，建立健全嚴格的土地登記制度，以法定形式明確宅基地使用權的歸屬，為農民發放權利證書，確認農民擁有住宅和宅基地的使用物權。允許宅基地自由流通轉讓，能夠實現抵押，擔保等各種處置，實現自身的貨幣價值。建立健全包括咨詢、代理、仲裁、地價評估等在內的中介服務體系，做好土地信托、土地抵押、土地證券、土地保險等工作，為宅基地貨幣化創造比較完善的市場環境。

三是在加強管理的前提下，允許農村宅基地進入城市房地產土地供應市場，分享城市化成果。土地管理法規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地；農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。這樣的制度安排客觀上使農民的土地轉讓權僅限定于農村內部，農民無法分享農地非農化所帶來的土地增值收益。在確認農民對宅基地的使用物權后，農民擁有對宅基地的財產權主體地位。對于農村宅基地進行的商業性開發，農民可以與開發商進行直接談判，有權出讓土地使用權，直接分享城市化受益。為防止農村宅基地大量進入城市房地產帶來的直接沖擊，政府可以加強交易環節的稅收管理，通過制定適當的稅率提高農村宅基地非農化的成本，調控交易數量和交易成本，實現房地產市場的平穩健康發展。

四是建立健全農村社會保障體系，逐步替代土地的保障功能，妥善安置失地農民。目前，土地對于我國農民具有雙重功能，既是農民最重要的生產資料，也是農民最基本的生活保障。隨著越來越多的農地被征用，大量的農民將失去土地，建立農村社會保障體系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促進土地流轉，同時這也是消除城鄉差別，實現社會公正的內在要求。農民失去土地以后，就面臨再就業的問題，對此必須給予妥善安置，以保障失地農民的生存權和發展權。要改革貨幣補償安置辦法，一方面要創造就業條件，鼓勵多渠道就業；另一方面要拓寬安置渠道，實行以市場為導向的多種途徑安置。

(作者單位：人民銀行蘭州中心支行)