新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)立法

劉毅軍

我國農(nóng)村上世紀(jì)50年代初推行的以信用合作為基礎(chǔ)的農(nóng)村信用社，歷經(jīng)時(shí)代變遷與制度選擇，現(xiàn)已成為名副其實(shí)的服務(wù)三農(nóng)的農(nóng)村金融服務(wù)主體。三農(nóng)問題系關(guān)國家全局，農(nóng)村合作金融雖難以一己之力解決所有問題，卻是國際上解決資金問題的通行辦法。在法治社會，獨(dú)立。權(quán)威明確的法律勝于諸多政策。以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視野踐行科學(xué)發(fā)展觀重構(gòu)合作機(jī)制，鞏固多年改革的成效，確保制度的完善和有效執(zhí)行，革新實(shí)踐之不足，推動立法規(guī)制勢在必行。

農(nóng)村合作金融專業(yè)法缺位

由于歷史和體制的原因，農(nóng)信社的管理與經(jīng)營機(jī)制一直處于調(diào)整變化中。我國的銀行業(yè)監(jiān)督管理法雖明確農(nóng)信社作為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在國家正規(guī)金融體系中的法律地位，但農(nóng)信社不受商業(yè)銀行法規(guī)范調(diào)整，僅在辦理存款、貸款和結(jié)算等業(yè)務(wù)時(shí)適用。雖然農(nóng)業(yè)法規(guī)定它應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的宗旨，優(yōu)先為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供信貸服務(wù)。要求國家通過貼息等措施，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動提供貸款，但該法不是金融專業(yè)法?！掇r(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會合作金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》作為規(guī)章主要從行政許可上進(jìn)行規(guī)范。綜上，尚未有一部完整系統(tǒng)的金融高位法對其業(yè)務(wù)經(jīng)營、管理運(yùn)作、法律責(zé)任作出專門規(guī)定。

近年來隨著《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的意見》等政策的實(shí)施，農(nóng)村金融改革取得成效的同時(shí)因自上而下的行政推動而效果往復(fù)不恒久。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度角度來看，制度變遷的原因之一就是相對節(jié)約交易費(fèi)用，即降低制度成本，提高制度效益。因此，制度變遷可以理解為一種收益更高的制度對另一種收益較低的制度的替代過程。它啟示我們，制度變遷在為減少阻礙經(jīng)濟(jì)增長的低效率的產(chǎn)權(quán)制度的作用，需要對不符合實(shí)際的制度予以糾正。從合作金融制度到立法規(guī)制，終在建立一個(gè)能降低農(nóng)村金融供給服務(wù)成本，提高效率的機(jī)制。合作金融立法已表達(dá)出強(qiáng)烈的發(fā)展需求與動力。

合作金融立法建議

實(shí)踐中合作金融立法的各方要素已具備，良好成熟的合作化支農(nóng)服務(wù)特點(diǎn)與適度商業(yè)金融的業(yè)務(wù)導(dǎo)向應(yīng)沿著法制化的軌道深化發(fā)展。鑒于法律的嚴(yán)肅性與實(shí)施的可行性，以國務(wù)院令的形式出臺農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)條例現(xiàn)時(shí)為宜，內(nèi)容應(yīng)包括：第一，明確金融法律獨(dú)立地位，產(chǎn)權(quán)制度安排殊途同歸服務(wù)三農(nóng)。第二，安排法人治理制度、組織模式選擇、內(nèi)控管理基本約束。第三，建立相關(guān)配套制度，實(shí)現(xiàn)基于合作的適度市場化、可持續(xù)的發(fā)展。隨后制定的農(nóng)業(yè)政策、金融政策等應(yīng)與其保持一致。第四，應(yīng)考慮法律銜接問題和地區(qū)差異，與既有和將有的金融法律法規(guī)銜接，體現(xiàn)包容性，也為后續(xù)改革預(yù)留空間。同時(shí)。還應(yīng)考慮下面幾方面的因素。

一是指引產(chǎn)權(quán)制度改革方向，實(shí)現(xiàn)多元股權(quán)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。建立良性的增資擴(kuò)股機(jī)制，通過保持適度市場化的導(dǎo)向和進(jìn)一步合作化的方式壯大農(nóng)信社實(shí)力，以立法保障其夯實(shí)根基，保持股金的長期穩(wěn)定性，強(qiáng)化資本抵補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)能力，解決防止股權(quán)集中造成集權(quán)控制問題和股權(quán)分散造成內(nèi)部人控制問題。如規(guī)定地方政府以每年財(cái)政收入增量的一定比例無償充實(shí)農(nóng)信社資本金，達(dá)到一定規(guī)模后可減少計(jì)提；制度化吸引農(nóng)戶長期持有投資股：建立鼓勵(lì)地方民營資本，三農(nóng)投資基金等機(jī)構(gòu)資本入股農(nóng)信社制度，政府給予財(cái)政等激勵(lì)政策作為投資風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。

二是促進(jìn)完善法人治理架構(gòu)，強(qiáng)化內(nèi)控及執(zhí)行力建設(shè)。推進(jìn)法人治理的健全和內(nèi)部控制機(jī)制的完善，促進(jìn)連結(jié)社員、理事、監(jiān)事、高管之間明責(zé)、履職和制衡，明確組織、議事、決策程序及其工作規(guī)則，完善薪酬、選拔等機(jī)制，體現(xiàn)激勵(lì)約束協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)合作金融以服務(wù)三農(nóng)為根本、兼輔適度商業(yè)金融的經(jīng)營目標(biāo)。在組織形式上，縣級統(tǒng)一法人的合作機(jī)制應(yīng)鞏固和提高，省級法人及繼續(xù)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣聯(lián)社兩級法人體制的，應(yīng)革除自上而下的產(chǎn)權(quán)制度和組織形式，避免上級越俎代庖，干預(yù)管理。對省級法人可建立非營利性服務(wù)公司模式，提供指導(dǎo)，服務(wù)等職能，不從事實(shí)體金融服務(wù)功能，不決定轄內(nèi)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理與人事安排，按比例提取管理費(fèi)維系運(yùn)營，并視形勢發(fā)展進(jìn)一步安排由縣級統(tǒng)一法人自下而上改革成省級統(tǒng)一法人模式。合作制經(jīng)充分市場化改革與運(yùn)營后，各方條件具備時(shí)改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。

三是明確法律獨(dú)立地位，提升綜合服務(wù)功能。盡管改革模式選擇多樣，但萬變不離其宗，激發(fā)增強(qiáng)服務(wù)三農(nóng)主力軍作用的主動性和責(zé)任感，建立若干機(jī)制：第一，開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新增強(qiáng)服務(wù)功能機(jī)制。加快金融創(chuàng)新，適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)多層次形勢發(fā)展之需，量身定制金融產(chǎn)品，著力支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)產(chǎn)品市場化的運(yùn)輸、加工、服務(wù)及綜合開發(fā)等項(xiàng)目。第二，建立區(qū)分服務(wù)對象的利率市場定價(jià)機(jī)制。在存貸款利率定價(jià)方面提高惠農(nóng)便利與金融杠桿作用。第三，改革完善貸款流程機(jī)制。善用基層“點(diǎn)多面廣”地緣優(yōu)勢，發(fā)揮農(nóng)貸“短、頻、快”特點(diǎn)。第四，增強(qiáng)考核與激勵(lì)機(jī)制。量化明確服務(wù)三農(nóng)的充分性與有效性，如信貸方面明示各項(xiàng)指標(biāo)如農(nóng)業(yè)貸款占比、新增貸款中三農(nóng)貸款占比及累放占比等，特別是對縣城或中心鎮(zhèn)農(nóng)信社，非農(nóng)化等商業(yè)金融占比須在窄幅浮動區(qū)間內(nèi)予以控制。在立法技術(shù)上，細(xì)化條款可授權(quán)銀監(jiān)會予以規(guī)定。

四是完善確立配套保障和激勵(lì)約束機(jī)制。一應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。政策金融由政府按信貸支持情況建立支農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)基金，提供貼息和呆帳損失彌補(bǔ)；明示建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和農(nóng)村存款保險(xiǎn)制度，減少、分散和轉(zhuǎn)移一些由不可抗拒力造成的風(fēng)險(xiǎn)；對形成高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)后的應(yīng)急處置方案作出原則安排；建立適宜的農(nóng)村三農(nóng)貸款評級、擔(dān)保機(jī)構(gòu)與制度，解決有效擔(dān)保不足和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償不足等問題。二應(yīng)給予財(cái)政稅收與央行支農(nóng)再貸款等政策支持。實(shí)行減征營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的稅收政策，減征收儲蓄存款利息稅，擴(kuò)大貸款貼息的范圍、幅度，緩減交訴訟費(fèi)用等。量化考核以服務(wù)的充分性與有效性作為央行支農(nóng)再貸款增減量的標(biāo)準(zhǔn)。三應(yīng)建立與金融、農(nóng)業(yè)，財(cái)政主管理部門的協(xié)調(diào)聯(lián)系機(jī)制。四應(yīng)完善征信體系建設(shè)、市場準(zhǔn)入以及退出機(jī)制，加強(qiáng)和改善監(jiān)管與服務(wù)，鼓勵(lì)推動農(nóng)村地區(qū)金融制度改革，增強(qiáng)適度有效的市場競爭。五應(yīng)相關(guān)部門履職共護(hù)農(nóng)村金融環(huán)境。進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)民間金融，明示政府部門在維護(hù)地方金融市場方面的地位與作用，強(qiáng)化債信觀念，杜絕干預(yù)經(jīng)營管理、歧視性政策和地方保護(hù)主義。六應(yīng)確立有關(guān)法律責(zé)任條款，明示若干罰則。

(作者單位廣東梅州銀監(jiān)分局)