國外中央政府機構設置研究

左　然

當代西方國家處于較為成熟的市場經濟環境之中和民主監督之下，其對政府機構的設計和接納在滿足本國的各方需求的過程中，也折射出某些共同的特性。考察西方政府機構設置，首先是要考察和研究居于決策地位的內閣機構，因為它們是政府的核心和骨架。但是，僅僅只有內閣機構還不行，還必須有大量機構的支持和支撐，執行內閣機構的決策，反饋執行決策中的問題，并對決策的改進提出建議。這些圍繞在內閣機構周圍的數量眾多的機構，有的國家稱之為獨立機構，有的稱法定機構，有的稱執行機構。此外，還有一些咨詢機構，承擔信息收集和整理、提出建議和意見的功能。

一、中央政府內閣機構設置

西方國家的內閣機構相當于我國的政府組成部門，其增和減在政府提出動議后，需要經過議會的辯論和投票通過。過程復雜，時間漫長，因此除非絕對必要，政府一般不經常進行內閣機構的調整。所以，內閣機構的數量較少，比較穩定。這是內閣機構的第一個特點。世界上經濟、政治和軍事力量最強的美國，內閣機構卻很精干，一共才15個。曾經為政治和軍事實力世界第二且在世界上仍然具有巨大影響的俄羅斯政府內閣機構也只是15個。目前經濟上居于世界第二強國的日本，其內閣機構僅為12個。英國、法國、德國、加拿大、澳大利亞和西班牙等國家政府的內閣機構都在14～19個之間（見表1）。

第二個特點，世界上很多國家的內閣機構的設置相同或基本相同。考察北美、歐洲和亞洲主要國家的內閣機構，可以看出它們中有三分之一名稱和職能相同，三分之一名稱和職能基本相同。這一現象說明，無論是在哪一個國家，無論是大國或小國，也無論是聯邦制或是單一制，其政府面臨的管理的主要內容基本相同。國防、外交、財政、農業、教育、衛生、內政、司法、運輸、環境保護、商務、文化、退伍軍人安置等，是每一個國家都必須面對、必須承擔的管理職能。

第三個特點，依據本國情況設置個別獨特機構。各個國家也有自己獨特的問題，這與本國的國情相關。但是這種獨特的問題是很少量的。如新西蘭的毛利人服務、加拿大的印地安人服務等部門、韓國的統一部等。

西方國家內閣機構設置情況，反映了這些國家政府管理的共同性和特殊性。實行市場經濟和不斷融入世界經濟體系的中國，其政府組成部門的設置也應當照應和遵循世界上市場經濟國家的政府內閣機構設置的一般性特點，因為照顧了這些特點，就照應了共性，照應了國際發展的客觀趨勢。

二、政府機構設置中的大部門制度

西方國家的內閣機構之所以較為精干， 除了政府管得少外，還得益于大部門制度。所謂大部門制，就是西方國家把一些職能相近的部門或職能相關的部門重組為一個大部，把原來的部委或改革為內設的職能司局，或改為部委管理的又具有一定獨立地位的機構。

澳大利亞的大部門制:澳大利亞的工業、旅游和資源部， 澳大利亞通訊、信息和藝術部是澳大利亞聯邦政府中兩個較為典型的大部。

英國的大部門制:英國的大部稱超級部（giant department ）,特指那些具有廣泛管理職能的部門。目前的超級部主要有環境、食品和農村事務部及貿易和工業部等。前者于2002年以后由原來的農業、漁業和食品部與環境、運輸和地區部整合而成。主要負責環境保護、牲畜飼養與加工衛生、動植物防疫、種植業、食品和酒業、農村事務、鄉村景觀與旅游、經濟持續發展和統計等政策和管理。該部僅執行機構就有21個，如環境、漁業、海洋生物科學中心，英國土豆委員會，環境保護局，本土種植谷物管理局，漁業管理局，肉類和牲畜委員會，殺蟲劑安全管理局，酒業標準委員會。該部還有幾十個咨詢委員會。

日本的大部門制始于1998年國會通過2001年1月正式實施的行政改革。目前大部有經濟產業省、國土交通省等。國土交通省由原運輸省、建設省、北海道開發廳和國土廳合并而成，在12個省中塊頭最大。主要負責國家有關土木、建筑、國內外海陸空運輸事務管理、國土整治、開發和利用等，下轄氣象廳和海上保安廳等。

法國的經濟、財政和工業部是一個超級大部，被人們戲稱為“一個不可攻破的大城堡”。它負責經濟政策、財政政策和工業政策，還負責經濟宏觀管理、財政預算和決算、轉移支付、國際貿易、稅收管理、第一產業、第二產業和第三產業的政策和協調。其下屬機構眾多，包括海關、稅收、統計、貿易、公平交易監督等，僅在巴黎本部工作人員就有近萬人。

三、中央政府的獨立機構、法定機構和監管機構

除了內閣機構之外，在政府組織系統中還存在著數量眾多的機構。這些機構在不同的國家有不同的稱呼。在美國等一些國家稱為獨立機構或管制機構；在英國等一些國家稱監管機構;在新加坡等一些國家稱法定機構。無論稱呼如何，它們在政府管理系統中也是不可或缺的。上述機構涉及的領域和范圍、履行的職責和行使的權力多種多樣，但是它們的法律地位基本相同:即獨立于政府的部委機構之外，履行法律賦予的職責，直接向議會負責，可以依據法律不受內閣部門的指手畫腳。其共同的特點是：第一，具有法律地位，依法負責某一項或某一領域的具體的管理事務。第二，具有規章制定權力，等于獲得了制定政策的權力。第三，它們具有執行權力，監督社會執行并可以對違法行為進行處罰。第四，依法向公眾公開工作報告，獲取公眾的支持，體現獨立、公開和公正的理念，樹立一種道義權威。

（一）美國的獨立機構

(independent agency)

美國獨立機構由聯邦法律建立，具有獨立的法律地位，直接對國會負責。美國獨立機構分為兩類：一是獨立管制機構。它們依據法律對經濟領域進行廣泛的管理和監督。管制機構一般實行委員會制，其成員由總統提名，參議院批準。總統只能因訴訟的原因而不能因政策或觀點的不同撤換委員會成員。二是行政事務性機構。主要為政府或公眾提供特殊或專門的服務。這類機構實行首長負責制，其正職和副職主要負責人由總統任命，參議院批準。如田納西流域管理局、美國郵政局、聯邦總務署、環境保護署等。獨立管制機構與行政事務性機構的區別是，前者具有廣泛的權力。

獨立管制機構具有“三權”：1.準立法權，管制機構在國會“委任立法”的授權下，可以依據國會的立法，制定實施條例或規章。這種權力一般由法律中宣告性授予或由法律特別授予。2.行政權，管制機構還負責執行有關法律，或依據法律授權進行行政管理活動。主要包括，發布行政命令和決定，分配資金，核發各種許可證，征集稅款，批準專利，做出處罰決定等。規定其管轄范圍內工商企業的價格和運費，控制價格，檢查質量。檢查監督有關法律法規執行情況，并對違法情況進行處理和處罰。3.準司法權，或稱行政裁判權。《聯邦行政程序法》賦予管制機構的行政裁判權以突出的法律地位，規定一般行政案件不經過管制機構的行政裁判，不得向法院提起訴訟，法院也不予受理，使此種裁判成為行政訴訟的前置條件。管制機構還可以應國會和行政部門的要求，開展專項調查。目前，管制機構約30個，如聯邦儲備系統(局)、證券交易委員會等。

（二)法國的獨立管制機構

(independent regulatory agency)

法國的獨立管制機構一般設在公法人的內部。它自己沒有法人資格，不能夠單獨提起訴訟。獨立管制機構在預算上也不能直接對財政部，而要通過所屬的公法人進行。但是法國的獨立管制機構不受所屬公法人的領導，也不受其他行政機關的領導。它們的活動不受行政等級權力的監督。對它們的唯一監督措施是它們必須如實公開自己的工作報告。法國的獨立管制機構可以分為兩大類：一類負責規范經濟活動，這是它們優先進行干預的領域，如股票交易委員會、競爭委員會、法蘭西銀行等。另一類是負責保護公民的權利，如作為接受公民申訴的共和國調停人等。

（三)新加坡的法定機構

（Statutory agency）

新加坡的法定機構是由專門的法律成立，其職責也由專門的法律規定。有些法定機構行使對某一領域的監管職責，如會計和公司監管局、新加坡民航監管局、建筑和建設監管局等；有些法定機構對市場進行監管，如新加坡競爭委員會、新加坡體育委員會、新加坡旅游委員會、新加坡醫療委員會；還有的法定機構是教學、科研及咨詢機構，如文官學院、東南亞研究院、技術教育學院、新加坡國立大學、南洋理工學院、南洋技術大學、國家圖書館委員會等。目前新加坡法定機構有76個。

四、 中央政府部門的執行機構

執行機構是英國和英聯邦國家的特色機構。上世紀80年代末期，英國政府發起了提高公共服務質量，提高服務效率，公開向市民的服務承諾等一系列活動，突破了傳統的管理模式，將執行性、服務性和商業性、甚至監管性部門的內設機構和職能成建制地轉為行政執行機構。這些執行機構仍然屬于政府公務員的一部分，仍然是主管部門的一個機構，其負責人仍然由主管部門的部長任命。執行機構的設立是由主管部門的部長提出，經過內閣辦公室和財政部審核批準，形成正式文件，清晰界定部門與執行機構的職責、權力和義務、財政預算，并授權執行機構負責人選擇人員和重新組織內部機構設置的權力、自主支配財政資源的權力。因而，執行機構在其職權范圍內，在與主管部門簽訂的合約框架之內，具有很大的自主權，主管部門各司局一般不能干預。有些重要執行機構可以就其職權范圍的事項直接接受議會的咨詢。目前，英國的執行機構數量很多，執行監管工作的人員數量已經超過英國中央政府公務員總數的四分之三。

英聯邦國家在行政改革中深受英國的影響。執行機構也在這些國家政府改革中大行其道。它們都依據自己的情況，設立了大量的執行機構。執行機構的職能范圍廣泛，主要包括以下幾種：

1.承擔行政管理的執行機構。如英國的海關總署、國內稅務局、高速公路局等， 澳大利亞漁業管理局、移民代理機構注冊管理局，加拿大邊境服務局，新西蘭政府通訊安全局等。

2.承擔監管職能的執行機構。如英國金融服務監管局、天然氣和電力監管辦公室、公平交易辦公室等，澳大利亞金融管理辦公室、通訊和媒體監管局、體育藥品監管局等，加拿大運輸局，新西蘭公路運輸安全局等。

3.承擔咨詢職能的執行機構。如英國國家公園聯席會、警察局聯席會，澳大利亞的土地照料委員會、法律改革委員會、國防儲備和支持委員會， 加拿大危險物品評估委員會，新西蘭的婦女就業國家咨詢委員會等。

4.承擔服務職能的執行機構。如英國的文官學院，澳大利亞的海上博物館，加拿大國際開發研究中心，新西蘭的交響樂團、奧克蘭大學等。

英國和英聯邦國家的執行機構與美法等國的獨立機構不同，它們沒有獨立的法律地位，而是仍然隸屬于政府的某個部門，受主管部門的領導，預算經費和人事任免受主管部門的直接約束。但是，執行機構也有其優點，就是在服務內閣決策部門，決策和執行分開，形成政府整體合力，通過主管部門向議會負責等方面具有更強的一致性。

五、 內閣的委員會和部際聯席會議機構

為了加強政府決策的整體性和一致性、科學性和可行性，減少交叉和互相掣肘，各國中央政府在內閣中普遍成立了一些專門委員會，成員按照不同的委員會由內閣成員組成。這些委員會不單設辦事機構， 而由內閣辦公室承擔日常的文秘工作。部際聯席會議也是一個議事機構，沒有專門的辦事機構， 而由牽頭的部門承擔日常的秘書工作。雖然，這些委員會和聯席會議沒有專門的人員和機構，但是在政府運轉過程中卻起著十分重要的作用。

六、國外中央政府機構設置對我們的幾點啟示

（一）政府內閣機構或組成部門的設置要精干。內閣機構中經濟部門、政務部門、社會部門數量大致平衡。當代政府機構的設置具有一定的共性，遵循一定的規律。在市場經濟背景下，在世界經濟不斷走向一體化的歷史進程中，國外政府的決策機構具有綜合性、宏觀性，數量少。除了內閣辦公室（內閣府或總理和內閣部）外，多數國家的內閣決策機構在12個至19個。內閣部門中一些部門往往實行大部門制，用大部來協調和指揮某些相關的業務，整合行政資源。在內閣機構之外和之下，設置了各類機構，進行監管、管理、服務、咨詢。它們圍繞內閣機構，共同形成中央政府的整體。

（二）決策機構的大部門制度因國家的關注重點的不同而不同。有的國家把外交與對外貿易職能相融合，有的把財政與宏觀經濟管理職能相融合，有的把國土整治與運輸和環境保護等職能相融合，有的把農林水職能融合，有的把運輸、建筑和城市發展的職能融合。因此，大部門制的內容并沒有統一的情形。

（三）政府決策、執行、監管適當分開，而不是決策、執行和監督分開。特別要注意分開的形式。決策職能、執行職能、監管職能相對分開是國外政府機構設置的通行做法。其形式有兩種：一是決策與執行的大分開。它是指內閣機構與所有其他的機構，如獨立機構、法定機構等都要分開。所有內閣機構作為政府的一個決策整體進行決策，其他所有機構都是政府決策的執行者。二是決策與執行的小分開，它是指每一個內閣機構之下都所屬或指導或領導著眾多的執行機構，執行機構都是按照主管部門和主管部門首長制定的政策行事。三是監管機構可以是獨立機構，由法律直接設立，也可以是政府管理下的一個專門機構，或者是一個部門下的執行機構。四是監管機構與監督機構內涵不同。前者是對社會事務和經濟事務的監管，后者是對政府自身的監督。在西方國家對政府機構的監督除了設置少量的申訴專員辦公室、仲裁委員會、行政仲裁廳外，最重要的是司法部門的法律監督。

（四）機構設置、職能、編制、機構之間相互關系的法定化。政府機構的地位、職能、經費來源、與其他部門的關系、主要負責人的產生和免除都由法律規定，受人為因素影響較小。

(摘自《中國行政管理》

作者單位：中央機構編制委員會辦公室)