我國政策性戰略環評實施條件淺析

隨著我國經濟活動范圍和規模的不斷擴大，區域開發、產業發展和自然資源開發利用對環境的影響越來越突出，因政府決策而產生的各種環境問題也日益成為影響我國可持續發展的重要因素。回顧經濟建設史，在諸多的環境悲劇中，其實都不難尋覓到政府決策失誤的歷史夢魘。這種政策上的失誤導致的生態環境問題，也不僅是在早期出現的現象，20世紀80－90年代還在發生。一九八九年三月十五日，國家發布的一項產業政策，將造紙、電鍍、皮革、印染、焦化等嚴重污染的行業或產品列入了重點支持之列，這些產業在九十年代初、中期迅速發展，同時也對中國的生態環境造成了災難性后果，尤其是許多流域的水體陷入了難以恢復和逆轉的絕境。

從理論上講，一項戰略行為的形成大致遵循“政策(Pol－icy)→計劃(Plan)→規劃(Program)”這樣的一個漸進的過程。比較政策、計劃和規劃的內在含義，政策無疑是層次最高、最具有宏觀性的戰略。但是，對于規劃和計劃的界限，我國實踐中并未予以清楚的界定，很多情況下兩者都是混用的。我國目前已展開規劃層次的環評實踐，尚未開始對政策層次進行戰略環評。但從五十年代的“除四害——麻雀事件”中卻可以看到政策性戰略環評的影子。

“除四害——麻雀事件”簡述

1955年，毛主席接到農民反映，說是麻雀禍害莊稼，于是指示：麻雀是害鳥，能不能消滅它們。農業部副部長劉瑞龍找到中科院前任動物所副所長錢燕文，錢燕文表示由于對麻雀的食性還沒有系統研究過，不敢肯定是否應當消滅麻雀。1956年1月通過的《綱要草案》規定，從1956年起，分別在5年、7年或12年內基本上消滅包括麻雀在內的“四害”。于是，消滅麻雀的運動正式興起。

據不完全統計，從1959年3月到11月上旬，8個月的時間中全國捕殺麻雀19.6億只!1959年春，在上海等一些大城市，樹木發生了嚴重的蟲災，有些地方人行道樹的樹葉幾乎全被害蟲吃光。在這種情況下，更多的科學家也開始挺身而出、為麻雀翻案。

所幸的是，他們的強烈反對意見此時得到了中科院領導的支持，1959年11月27日，院方以反映科學家不同意見的方式寫了《關于麻雀益害問題向主席的報告》。這份附有大量科學依據和分析的報告打動了毛主席。1959年11月29日，毛主席批示：將報告印發各同志。并在1960年3月18日起草的《中共中央關于衛生工作的指示》中提出：‘麻雀不要打了，代之以臭蟲，口號是‘除掉老鼠、臭蟲、蒼蠅、蚊子’。”

由“除四害——麻雀事件”分析我國政策性戰略環評實施條件

其實，上述事件就是一個類似政策性環評的實例，只是具體工作是在政策制定之后開展的。即使這樣，也為政策提供了科學依據，促成了該政策的早日修正。若非如此，繼續消滅麻雀所造成的損失會更大、更嚴重。現就借鑒上述事件來簡單分析政策性戰略環評實施所需條件。

1.決策者對政策性戰略環評的重視。由“麻雀事件”可看出，當毛主席看到《關于麻雀益害問題向主席的報告》后，還是改正了以往的錯誤。“解鈴還需系鈴人”，制定政策的決策者對戰略環評重視，是使政策性戰略環評得以有效實施的必要條件。政府及其主管部門的支持是政策性戰略環評能夠得以順利實施的重要前提。如缺乏最高決策者的重視，戰略環評尤其是政策性戰略環評，難以起到有效的作用。

戰略環評涉及地方政府及發展、規劃、政策等相關部門，要想大力推廣，必須得到他們的認同與支持。但近幾年來的實踐表明，戰略環評所注重的長期利益、全局利益，往往與重審批輕規劃的部門利益和短平快出業績的地方利益相沖突，致使很多地區和部門對這項工作以種種理由回避推脫，一對政策性戰略環評的推行阻力更大。在向全國人大常委會提交的議案《環境影響評價法》(草案)中，環境影響評價適用的范圍包括了在區域開發、產業發展、自然資源開發等方面的政策。在全國人大常委會對該草案進行一審并征求國務院及其各部門、各地方的意見時，戰略環境影響評價受到強烈質疑，一些部門和委員認為，對政策進行環境影響評價的立法條件尚不成熟，不同意對政策進行環境影響評價，有些部門甚至也不同意對規劃進行環境影響評價。因此，在向全國人大常委會提交的二審草案中，就沒有了對制定政策進行環境影響評價的內容。由此可見，目前政策性戰略環評在我國各級人民政府及其主管部門那里還需要更加有效的支持。

2.相應的制度保障。從前述事例：鳥類學家鄭作新的考察成果等科學理性的聲音雖然沒有及時傳到毛主席那里，但最終還是得到了中科院領導的支持，以反映科學家不同意見的方式寫了《關于麻雀益害問題向主席的報告》。此時，消滅麻雀的運動已轟轟烈烈開展了近四年了。

政策性戰略環評需要在政策制定的早期介入制定過程，介入時間過晚則會導致評價工作失去意義。環評、尤其是戰略環評的推行，必須依賴法制的力量。政策性戰略環評制度化并且被廣受認可后，公眾就會更有意識、更深入地從經濟決策的角度去追尋問題之所在，這顯然更有利于環境破壞問題獲得更有效、更全面的解決。制度化的戰略環評，不僅能夠加強公眾監督意識，還有助于更好地與公眾的監督產生互動，使環境保護的監督力量更強大，監督行為更有效。而在中國環境影響評價立法的背景下，缺乏相應的制度保障，很難在政策制定的早期介入環境評價。在現行政府決策體制下，應通過法律和黨的制度規定擯棄將政府首長和各部門長官的意志視為圣旨、視為科學決策的象征的做法，彌補法律體系上的寬泛和缺失，使戰略環評的推進得不到應有的支持和保障。隨著規劃戰略環評的推行，相信不久的將來，政策性戰略環評也會提上立法的日程。

3.專業的政策性戰略環評協作機構。我們應當看到，對政策單純的質疑是不夠的，無論是錢燕文：“我們對麻雀的食性還沒有系統研究過，不敢肯定是否應當消滅麻雀”，還是“大多數科學家都建議，在沒有正式得到科學結論以前，希望政府考慮不要轟轟烈烈地搞運動”，均未能直接取得成效。最終還是附有“大量科學依據和分析”的報告打動了毛主席。

環境影響評價工作是一項專業技術性很強，涉及面很廣的綜合性科學研究工作，涉及多學科、多領域的知識和信息，僅靠評價機構的知識結構、信息渠道和技術手段根本無法滿足評價需要。政策性戰略環評，其所涉及領域相比較規劃和項目環境影響評價可能更多、更宏觀，僅靠邀請有關專家進行環境影響方面的座談、咨詢可能已不足于更加客觀詳細具體的作出環境影響評價。

規范的政策性環境影響評價，還需要更深層次的合作，需要更加專業詳細的研究報告等支掙性資料。不論在國家一級還是地方一級政策，都需要大量從別的領域、別的部門接受有用信息。需要對政策涉及領域的環境問題具有特殊專長和實踐經驗的機構，才能較好地完成評價工作。在有關政府部門和協作機構之間磋商和確立積極的伙伴關系，是必要的。

4.公眾的環境意識、參與意識。由于沒有直接的政策性戰略環評制度，其實“麻雀事件”中專家們是以公眾參與的形式在發表看法和意見，而普通群眾由于知識水平的限制和環保意識的欠缺，未能對該政策提供有益的實質性意見。

近些年來，由于環境問題的日趨嚴重，影響到了人們的日常生活，也由于近些年的宣傳普及，現在人們的環境保護意識有了很大提高。群眾的公眾參與的熱情也在提高中，并在現實中逐漸發揮了影響。如六里屯垃圾焚燒發電項目的緩建，民間環保衛士霍岱珊，歷時十年跟蹤調查淮河污染狀況引起重視并當選2007綠色中國人物等等。雖然當前社會公眾對環境保護的認識正逐漸深入，參與環境保護、政府決策和管理社會公共事務的熱情日益高漲，但不可否認的是，受種種因素影響，公眾參與環境保護的力度仍然不夠，對戰略環評缺乏清晰和深入的認識。而專家學者作為公眾中有相對知識優勢的代表更是發揮了越來越大的作用。雖然我國尚未正式開展政策性戰略環評，但我國有關政府職能部門在作出有關決策時已開始不同程度的考慮環境影響，而且還專門邀請有關專家進行環境影響方面的咨詢。其實這已經是政策性戰略環評的雛形。

根據目前的制度安排，公眾參與環評僅僅局限于專項規劃和建設項目，但一個可以預計的趨勢是：公眾參與決策的程度將不斷拓展；公眾參與環評，不僅囿于建設項目和低層次的政府決策，還將發展到高層次的黨政政策乃至立法。