服務型政府Ｖｓ“保姆國家”

燕繼榮

一切為公民著想，這應該是服務型政府的核心理念，相信大多數人對于這一說法都不會持有異議。但是，政府為公民著想到哪一步？怎么表達和釋放它對公民的“愛心”？在這些問題上人們似乎并沒有達成一致。有關《安全帶法》的議論就是一個明顯的例證。

開車的人都知道，出門駕車要系安全帶，這是政府法律所規定的，否則，警察將以違法論處。要問政府為什么如此立法，大多數的釋法機構會這樣解釋：“為了更好地保障你的安全”。相信世界上絕大多數政府都會采用這樣的立法，絕大多數人也都會認可上述說法，支持政府實施這樣的法律。但是，世界大了，什么人都會有，總有喜歡鉆牛角尖較真的人，偏偏不領政府的情，不買政府的賬。

被視為美國自由主義者刊物《紐約》雜志唯一的全國性記者、右翼脫口秀主持人塔克·卡爾遜（Tucker Carlson）在題為《說說我們的“保姆國家”》的談話中，就拿安全帶說事，認為那是“保姆國家”苛政的表現。讓許多人費解的是，一項本來是為駕車人安全著想的法律（在常人看來，體現人民利益、全心全意為人民服務的立法，應該視為“良法”），怎么會被看成是“苛政”的表現呢？

根據塔克·卡爾遜的言論，引發他在公開場合就安全帶問題發表如此“不切實際”的言論的原因，并不是《安全帶法》的立法意圖值得懷疑，也不是安全帶的實際效用需要改進，而是他認為“要求系安全帶的法律有辱美國人的精神”。他的評論自然引出一個問題：還有比生命安全考慮更加重要的精神么？那會是一種什么樣的精神？

塔克·卡爾遜引述肯尼思·布拉扎克的案例來說明他的觀點。他說，“這位53歲的伊利諾斯州老人用了兩年時間，花去2000美元來打一場只有25美元的違反《安全帶法》的官司。布拉扎克當時并沒有超速駕駛，也沒有橫沖直撞，更沒有危及其他乘車者的生命。正如他所說的，‘我只是自顧自地沿著路行駛。陪審團的成員們并未在意他的話，最終否決了他的說法。在這場注定失敗的官司中，布拉扎克激勵了我們為人身自由而抗爭的斗志。”因為他為自己提出了這樣的辯護:“真正的問題是，是誰掌握著你的生命？你的命是你自己的還是政府的？如果政府為我做出了本應由我自己做出的決定，那我就沒有什么自由可言了。”

這個案例看來真的印證了美國人所說的“不自由，毋寧死”的精神。原來，還有比政府的善意保護更加重要的東西，那就是公民的自由、自主、自立和自治。“我的地盤我做主”，“在關涉我個人福祉的問題上，誰也不能替我做出判斷”，“決不能用懲罰的方式來告誡我，哪怕你的本意確實是要保護我”。

服務型政府與全能政府

誰都希望政府能夠全心全意為人民服務，而且，政府也確實能夠做一些有益于人民的善事。既然政府能夠為人民謀福利，而且又確實期望它如此，那些奉行自由主義的人們為什么不去想方設法地為它發揮最大的功效提供便利，反而要絞盡腦汁地去約束和限制它呢？難道他們不懂得政府服務的重要意義？

上文提到的布拉扎克的案例替自由主義者作了回答:我知道政府是為我好，也能替我辦事，但是，如果事事都讓政府替我辦了，我還有什么獨立和自由可言？而且，即使是一個再好的政府，也總有忙不過來的時候，再說，政府也不可能把每件事情都辦好，也不會時時刻刻總是替我操心辦事，與其花我的錢還辦不好事，甚至根本就不辦好事，那我還不如不求它，要么自己動手，要么從社會上招標買服務，請一個更能辦事的主。更何況，即使政府真的能替我辦事，那我也寧愿少求它，因為今天一旦給它提供了這樣的理由和便利，放手讓它替我辦了這件事情，那它明天還會以同樣“為你著想”的理由干出讓我很不情愿的事情來。

一個主張“消極政府”的古典自由主義者和一個倡導“積極政府”的現代自由主義者的爭論，為不同政府職能定位模式提供了幾乎所有可能的解釋版本。歸結起來，有兩種政府角色比較典型:“靈魂”引路人和服務“供應商”。前者是一個全能政府的形象，它高高在上，扮演著準宗教領袖的角色，不遺余力地以它所希望的模式來塑造人民，告訴人民其幸福所在，并以“為你著想”為理由，釋放無微不至的“關懷”，懲戒那些不識抬舉者。后者是一個服務型政府的形象，它客客氣氣，像一個小心翼翼的服務供應商，生怕自己服務不好而跑了客戶。政府的任務只是受人民委托來管理公眾事務，沒有任何權力要干預或者指導人民的生活。前者以“我”（政府）為中心，根據“我”的思路來安排公眾生活，甚至經常強制性地提供“服務”（如強買強賣）；后者以“客戶”（公眾）為中心，根據公眾需求來組織服務團隊、安排政府生活。毫無疑問，服務型政府所力圖扮演的是后一種角色。

相比之下，盼政府、求政府、靠政府、找政府、怨政府，這大概是中國公民普遍的政治心理，反映了中國特色的政治文化，也體現了中國特色的政治生態。一方面，政府由于思想觀念、組織結構、部門利益和官員腐敗等問題而表現出治理能力有限，服務不到位，由于社會矛盾集聚凸顯而又窮于應付。另一方面，離了政府辦不成事，這也成為民眾普遍的政治認知和思維慣性。政府說“沒事不要找我，有事更不要找我”，而民眾卻不理不睬，“關不關你事我都要找你”。大到住房、上學、就業、看病等民生問題，中到企業債務糾紛、勞資矛盾，小到豬肉面條價格上漲，所有這些問題的解決都離不開政府，都得政府出面干預。就是素不相識的人街頭行走發生摩擦，最后也可能要將矛頭轉向政府，演變為一場群體性的反政府事件。民眾普遍地依賴政府，折射出中國社會公民不能自立、社會不能自治的嚴重不足。

而且，事實上，在一個利益分化不甚明顯，資源配置方式單一的國度，一個全能的政府也許還可以應付自如。但是，在一個利益多元化，社會矛盾突起，資源分配多樣化的國度，政府如果依然扮演全能的角色，它的窮于應付以至焦頭爛額（超負荷運轉）就是必然的宿命。

再造政府還是重建社會？

近年來，許多中國學者借鑒上個世紀80年代歐美“新公共管理運動”的做法，主張通過政府改革來實現“政府再造”（reinventing government）；中國政府領導人也大力倡導轉變政府職能，改變政府管理方式，構建服務型政府。

構建服務型政府，讓政府職能回歸公共服務，確實是問題的關鍵，說明中國政府正在通過自身改革努力實現角色轉換。但是，需要特別強調的是：服務型政府并不意味著政府包辦一切，重建各類服務機構，擴大服務人員編制，提供全方位服務，因為那會讓政府重歸故里，強化其全能主義角色；服務型政府也不意味著社會和公民被動地接納政府惠顧，萬事盼政府、求政府、靠政府，等候政府公正仁慈地“分發”福利，因為那會讓社會資本（social capital）的性質更加難以改善，讓“強社會”的目標更加難以實現，樹立公民自立、自強和自治的精神更加無望。

一項好的管理或制度需要滿足一些條件。分而治之，共管共治，自下而上與自上而下的互動，這些都是新近政府管理研究和實踐提供的寶貴經驗。就當下中國的情況而言，要形成一種上下互動、共管共治的良好管理模式，就需要解決兩大問題：第一，從政府的角度看，就是怎么擺正位置，回歸公共服務的核心職能，為此，政府需要把一直以來管不了也管不好的事情分解出去，盡可能實現管理社會化；第二，從社會的角度看，就是社會組織和個人如何獨立自主，并積極參與管理過程，甚至分擔原來由政府包攬的管理和服務任務，盡可能實現社會自治化。

顯然，在不放松管制，不給社會和民間生活以更大的自主空間的情況下，很難期待能夠構建一個真正的服務型政府。因為道理很簡單，“店大欺客”，沒有競爭，就不會有優良的服務。正如一個壟斷企業所宣稱的改善服務往往最終不過是謀取壟斷利益的手段和方案更加精細優良。如此看來，與其再造政府，不如重建社會，構建服務型政府還真不是政府單方面建立幾個便民服務中心、開通幾條服務熱線、或者“笑一笑敬個禮”這么簡單的事情，它還真是一個值得深入探討的大課題。

如此說來，政府再好，也不能替我包辦，再怎么強調政府服務，也不能超越個人自由和社會自治的界限。服務型政府并不是要政府包攬所有公共服務的供給，更不是要政府包攬公眾的所有利益需求，否則就會混淆“私域”與“公域”的界限，走向新的全能主義政府和“保姆國家”，產生新的政府神話。

（摘自《南風窗》2008年第1期）