“特別人大常委”這五年

楊　龍

讓一些更具專業背景的知識精英進入人大常委會工作，目的是提高人大常委會的能力建設，提高立法效率和質量，這是改革人大制度的一個積極嘗試。5年過去了，這群被稱為“特別人大常委”的人干得如何？

5年前，19名正當盛年的司局級官員、知名學者進入全國人大常委的議政大廳，當選為第十屆全國人大常委。

以往的全國人大常委們多是“前高官”，即退休了的省委書記、省長、部長等，由組織安排到全國人大工作，因此平均年齡偏大。19名“年輕人”進入全國人大，這一“優化常委會組成人員結構”的舉措，曾引起轟動，被視為中國人大制度改革的亮點。

5年屆滿，這批走進人大的“年輕”常委們，除一人身故，其余18位全部獲得連任，

又開始了他們新一屆的工作。

“我們站在了火線上”

知道自己即將調入人大，是在2002年底。時任教育部基礎教育司司長的李連寧欣然受命。

這位第十、十一屆全國人大常委會副秘書長、法律委員會委員本科就讀于西南政法大學，是“西政78級神話”中諸多耀眼明星中的一位，曾參與起草了教育法、教師法、義務教育法等多部教育法律法規。

“責任很重，也有壓力”是李連寧最初的心態，比起在行政部門的職守，人大的工作在他看來就是“更高、更寬、更虛”。5年屆滿，李連寧又用三個詞來描述自己對人大工作的進一步認識，“很實、很重、很受關注”。

“過去老說人大是二線，實際上隨著立法的深入，我們經常要上火線，沖到利益調整的最前沿?！崩钸B寧見證了物權法出臺的艱難，爭議的焦點最后歸結到“私有財產和國有財產是要平等保護還是要區別對待”。“我們就是在火線上權衡各方利益?！崩钸B寧說，法律委員會必須要找到一條平衡各方利益的出路。

最終找到的平衡點是，在遵循平等保護物權原則的同時，強化對國有資產的保護。2007 年3 月16 日，物權法在十屆全國人大五次會議上以高票通過。

《中國新聞周刊》記者查閱歷次人大常委會發言記錄，在常委會進行的各項法律審議中，李連寧是“話最多的”。

教育部18年的工作經驗在人大得到了充分的發揮。2003年，十屆全國人大一次會議，376名代表聯名提交了“關于加快修改《中華人民共和國義務教育法》的議案”，當時在教育部任職的李連寧成了這份議案的協調人。

在他的協調下，這份議案的聯名人數之多，全國人大歷史上也罕見：僅代表簽名就多達20余頁，簽名的代表來自各地、各行業。正是那一次聯合署名，推動了義務教育法的修改。

這被認為是一個重要的里程碑。4年后，那些曾致力于推動免費義務教育的人們欣慰地看到，他們的呼吁變成了現實。全國農村1.5億適齡學童和他們的家長從中獲益，新修訂的法律改變了孩子們的命運。

教授和委員的“化學反應”

進入全國人大常委會內務司法委員會工作時，鄭功成39歲，是19名“特別常委”中最年輕的。

長期從事社會保障、商業保險、勞動就業、災害問題及有關宏觀經濟與社會發展領域的研究工作，鄭功成成為最負盛名的社會保障與保險專家，30歲時即成為武漢大學最年輕的人文社會科學教授和中國最年輕的經濟學教授。

鄭功成不是人大“專職常委”，他現在的主要職務還是中國人民大學勞動人事學院副院長、博導。此外他還擔任了中國社會保障中心主任、中國社會保險學會副會長、民盟中央常委以及多個中央部委的咨詢委員或顧問等多種職務。這以后他就沒有了周末和假期，“忙得都沒時間生病”。

鄭功成所承擔的角色中，教授放第一位，其次是“特別人大常委”?！拔液芟矚g兩種身份的結合。”鄭功成說，“常委的工作為治學提供了絕佳的體驗；而學者能讓我擁有一個更為廣泛暢通的信息渠道，參加各種國際學術交流?！?/p>

2007年4月以來就有200位以上的專家跟鄭功成一起討論社會保障問題，跟他一起分享研究成果，他把這些智慧應用到人大的立法中去，“一般常委可能就沒有這么好的機會和條件”。

作為常委，幾乎所有法律草案的討論，不論對錯他都發表了自己的意見；草案討論之前，會提前兩周交到委員們的手中，他會在這些時間里做足功課。

就業促進法剛開始提請審議時，有關“反就業歧視”只涉及一個小條文。鄭功成立馬表達了反對，后來法案中專門有“公平就業”的一章，盡管并不能完全解決公平就業的問題，但“起碼法律的導向明顯了”。

在鄭功成主要研究的就業和社會保障兩大領域里，這兩屆人大立法動作頻繁：十屆人大通過了勞動合同法、就業促進法和勞動爭議調解仲裁法，基本上構筑了勞動就業法律體系；新一屆人大，社會保險法或會在今明兩年變成現實法律，社會救助法、慈善法也有望出臺，殘疾人保障法和老年人權益保障法即將修訂。

這些最基本的民生問題能夠上升到法律規范，是讓“教授”鄭功成最興奮的事。

這是一個新的探索

在全國人大常委會內部，并沒有“特別常委”或者“專職常委”一說，當年的名單原是20人，1人落選，數字變成了19。5個月后，其中10人卸去原有職務并將行政關系轉到了全國人大機關。此后10人中有1人離世，另有1人返回原單位提升。

實際上，這批進入人大的常委是19名，其中8名是有專業背景的行政官員，另有10名是學術界的專家。

其時，外界對這批委員的統一評價是:年富力強、專業知識深厚。另一特點是，他們之中多人履歷中有與法律和經濟學相關背景。

雖然這些“年輕”常委在接受采訪時都表示，十屆人大的立法成果，并非他們中哪一位單獨的個人在起作用。但多數法律專家都認為，從5年的實踐看，這些有專業背景的、年紀比較輕的委員的加入，確實在人大發揮了積極的作用，也提高了立法的效率和質量。

袁駟，提出環資委應該把國家環境狀況建立一個科學的指標評價體系，并且做環境資源形勢預報和趨勢預報，這個提議得到采納。5年來因為多次在審議法律時表現出科技工作者字斟句酌的認真品格，被媒體尊為“咬文嚼字的立法者”。

倪岳峰，老“海洋人”。多次隨全國人大環資委深入沿海省份，就海域使用管理法實施情況開展檢查，就海島保護法開展立法調研。由他提議的海島法被全國人大采納，并被更名為《海島保護法》。

龐麗娟，多次下貴州、四川、甘肅、寧夏等地調研，為改善義務教育教師待遇奔走呼吁。

“他們是一群喜歡討論的人”，一位老人大常委評價說，“他們的到來給人大增加了活力?！?/p>

但人們對其有更大的期待。立法學者蔡定劍在接受《中國新聞周刊》記者采訪時表示，5年來看，19名常委的設立作用并不如想象中那么明顯，從立法機構的工作方式上看，他們仍和其他委員一樣發表意見、行使職責；從組織學的角度講，個人能力的提高不等于整體能力的提高，如果組織結構不發生改變，個人作用也很難發揮。

一位行政專家認為，在行政體制改革、司法體制改革，尤其是政治體制改革均進展緩慢的情形下，不能指望人大制度的改革能夠“單兵突進”。

2008年，人大在制度方面的改革仍然處于一個探索與調整的階段，新一屆人大的“優化常委會組成人員結構”嘗試，仍在小規模進行。