抗險救災(zāi)：各異的世界軍隊

張曉健

近20年來，全球發(fā)生的自然災(zāi)害超過7000次，造成200多萬人死亡。應(yīng)對自然災(zāi)害，已經(jīng)成為世界各國面臨的共同課題。軍隊以其快速的反應(yīng)能力、嚴明的紀律性和專業(yè)化的救援能力，在抗險救災(zāi)中發(fā)揮著不可替代的作用。那么，世界各國在抗險救災(zāi)行動中擔(dān)負著怎樣的職能，有著怎樣的特點呢？

中國軍隊：

不帶武器進入災(zāi)區(qū)

外國人永遠不理解中國軍隊進入災(zāi)區(qū)為何敢不帶武器。在他們看來，這是一件很危險的事情。

之所以中國軍隊如此“冒險”，原因在于力求救援行動的及時性。帶武器的原因無非是平定暴亂，但是及時的救援已經(jīng)完全可以安撫災(zāi)區(qū)百姓，提供了食物、水、帳篷等生活必需品后，百姓的生命安全得到了保證，擁有安全感，又有誰會去冒險暴亂？這樣的情況下，如果帶武器進入災(zāi)區(qū)只是徒勞地增加了負擔(dān)，影響救援速度。一名部隊官員說：“武器是對付敵人的，而這里（災(zāi)區(qū)）只有我們的同胞，我們的百姓。”

美國軍隊：

“等著別人來問”

美軍參與國內(nèi)救災(zāi)行動首先是一個法律難題。根據(jù)美國法律，“本土安全”與“本土防御”是兩個不同的概念。本土安全是指確保美國本土免受各種威脅和暴力事件的影響，這是本土安全部的事。按照職能分工，應(yīng)對本土重大災(zāi)難事件，屬于“本土安全”職能，是聯(lián)邦機構(gòu)和地方部門的職能。而本土防御是指保衛(wèi)美國領(lǐng)土、民眾和重要基礎(chǔ)設(shè)施免受外敵入侵，這才是國防部的事。當(dāng)然，“本土安全”與“本土防御”實際上是很難完全分得清的，所以，國防部“需要向聯(lián)邦機構(gòu)提供一定民事支援”。根據(jù)美軍參聯(lián)會2007年頒布的聯(lián)合出版物第3-27號《本土防御》規(guī)定，“只有當(dāng)?shù)胤健⒅菡推渌?lián)邦力量已無力應(yīng)付局面，有關(guān)聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)正式提出救災(zāi)申請后”，美國國防部才必須做出反應(yīng)。換言之，國內(nèi)救災(zāi)行動，根據(jù)五角大樓理解，應(yīng)該是最后手段，而不是首選手段。故美軍形象地稱之為“等著別人來問”的任務(wù)。

平心而論，這倒不是五角大樓有意回避責(zé)任，而是有其“苦衷”?；趹椪鹘y(tǒng)，美國法律對聯(lián)邦軍隊參與國內(nèi)事務(wù)是有嚴格限制的。1878年《民防團法》規(guī)定，如無國會專門授權(quán)，聯(lián)邦軍隊不得參與國內(nèi)執(zhí)法活動。《史塔福特法》規(guī)定，即使在國內(nèi)救災(zāi)行動中，現(xiàn)役部隊也無權(quán)參加州政府和當(dāng)?shù)貦C構(gòu)的維持治安活動。也就是說美國軍隊如果在救災(zāi)行動中過于“主動”將有違法的可能。

俄軍：

重任交給“其他軍隊”

復(fù)雜的自然地貌和社會環(huán)境，決定了俄羅斯是個自然災(zāi)害和人為災(zāi)禍頻繁發(fā)生的國家。近10年來，俄羅斯惡性恐怖事件及地震、海嘯、暴風(fēng)等災(zāi)害頻發(fā)。作為俄五大強力部門之一，負責(zé)管理非傳統(tǒng)安全危機事務(wù)的最主要機構(gòu)——緊急情況部，在應(yīng)付各類緊急情況時發(fā)揮了至關(guān)重要的組織核心作用。遇到各類災(zāi)害，俄緊急情況部的軍人們總是最先趕到現(xiàn)場?？梢哉f，哪里有災(zāi)難發(fā)生，哪里就有緊急情況部人員忙碌的身影。

俄緊急情況部是在原蘇聯(lián)救援團體聯(lián)合會的基礎(chǔ)上組建的，最初稱為聯(lián)邦預(yù)警和消除緊急情況國家系統(tǒng)。1994年1月，葉利欽發(fā)布總統(tǒng)令，將其改組為俄聯(lián)邦民防事務(wù)、緊急情況和消除自然災(zāi)害后果部，簡稱緊急情況部。俄軍事力量的全稱為“俄羅斯聯(lián)邦武裝力量和其他軍隊”。該部作為俄軍事力量的重要組成部隊，與內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦安全總局和對外情報總局所屬部隊并稱為“其他軍隊”?！捌渌婈牎迸c“武裝力量”相區(qū)別，專司內(nèi)衛(wèi)、維安、民防等國內(nèi)事務(wù)，而俄“武裝力量”則是指我們傳統(tǒng)意義上的陸?？哲姡瑢Ｋ緦ν庾鲬?zhàn)任務(wù)。

目前，俄緊急情況部作為執(zhí)行權(quán)力機關(guān)，主要負責(zé)落實國家在民防、消除自然和人為災(zāi)害、保護公民、保障消防安全等領(lǐng)域的統(tǒng)一政策；對民防、搶險救災(zāi)、消防等領(lǐng)域的行動實施組織指揮；按照規(guī)定程序收集、處理和交換防災(zāi)救災(zāi)信息，并協(xié)調(diào)聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機關(guān)在上述領(lǐng)域里的活動。該部已成為俄應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的國家緊急情況處理中心與主體力量。

英軍：

顧慮多于救災(zāi)熱情

英軍除了允許軍隊履行常規(guī)性的傳統(tǒng)安全任務(wù)之外，反對動用其武裝部隊來執(zhí)行救災(zāi)等非傳統(tǒng)安全任務(wù)。

在此背景下，以往英國遇到自然災(zāi)害時，通常會動用政府或民間力量來解決危機。然而，2001年英國爆發(fā)口蹄疫、2005年英國爆發(fā)禽流感期間，英軍也“破例”為“英國農(nóng)、漁、食品部”提供了緊急救援。除此之外，近年來，英軍也對其國內(nèi)發(fā)生的機場突發(fā)性危機提供了支援。盡管如此，英國國內(nèi)反對動用軍隊執(zhí)行救災(zāi)任務(wù)的思維模式，依然根深蒂固。英國政府不愿動用軍隊執(zhí)行救災(zāi)應(yīng)急任務(wù)，也有其“難言之隱”。

首先，英軍認為動用正規(guī)部隊執(zhí)行救災(zāi)應(yīng)急任務(wù)，會降低英軍的戰(zhàn)備能力。目前，英軍主力部隊都主要集中在伊拉克和阿富汗從事“維和”工作，而且由于英軍人員損耗嚴重，使得英軍前線部隊士兵短缺的問題日益惡化，因此也就更加無力抽調(diào)部隊參加國內(nèi)的救災(zāi)行動。

其次，作為一個四面環(huán)水、資源貧乏的島國，民眾的思想意識中存在著根深蒂固的危機感，如果動用軍隊參與救災(zāi)將會使其危機感進一步加劇，進而影響社會秩序的穩(wěn)定，因此英國政府認為，動用軍隊參與救災(zāi)反而會起到負面作用，進而不利于救災(zāi)工作的穩(wěn)步進行。

第三，英國政府的民事機構(gòu)和民事部門在國內(nèi)發(fā)生危機時，并不愿意向軍方尋求援助。其中，費用問題是民事部門不愿向軍方求援的主要原因，因為英軍救災(zāi)應(yīng)急的全部費用將完全由英國國防部承擔(dān)。國防部將會為那些對有生命危險的危機作出應(yīng)急反應(yīng)的特殊部隊支付全部費用。然而，即使是人員的生命沒有受到威脅，國防部也要支付其費用。在某些情況下，即使不用支付全部，但油料、住宿和撫恤金等額外費用或差額費用也是免不了的。所以，國防部不愿為了維護國內(nèi)安全而為這些消費買單。

印軍：

武裝力量的第二職能

根據(jù)印度憲法，支援地方當(dāng)局、參加搶險救災(zāi)一直是印度軍隊的一項重要職能。印度三軍的有關(guān)法規(guī)和各種規(guī)劃也明確把這一任務(wù)作為軍隊的第二重要職能。由于軍隊在應(yīng)對不利挑戰(zhàn)方面的巨大潛在能力、快速行動能力、強大組織能力和后勤保障能力，印度政府越來越倚重軍隊在應(yīng)對各種災(zāi)害中發(fā)揮積極的作用，軍隊本身也把應(yīng)對自然災(zāi)害等各種非傳統(tǒng)安全威脅作為其任務(wù)多樣化的一項重要任務(wù)。

除了常規(guī)軍隊外，印度專門有一支國家災(zāi)難快反部隊，其是印度政府根據(jù)《全國災(zāi)害管理框架》新組成的專門應(yīng)對各種災(zāi)難的快反部隊，由國家災(zāi)難管理局直接指揮和控制。該部隊由印度準軍事部隊抽調(diào)精銳部隊組成，包括8個快反營，目前約1萬人。該部隊配備了搶險救災(zāi)的特種裝備，包括伊爾——76運輸機、4架直升機和6架無人機，具有快速機動能力。這些災(zāi)難快反營平時部署在印度國內(nèi)各個災(zāi)難易發(fā)、多發(fā)地區(qū)，并與所在邦政府保持密切的聯(lián)系，一旦緊急情況發(fā)生時可供邦政府調(diào)動使用，從而避免因繁瑣復(fù)雜的程序而延誤搶險救災(zāi)時間。

法軍：

獨特的專業(yè)救援隊伍

法國是世界上少有的把救災(zāi)專業(yè)部隊列入軍隊兼職的國家。在法國，災(zāi)難發(fā)生時奔赴一線的軍人都是沖鋒在前的專業(yè)救援人員。他們的口號是“救助與犧牲”，而不是一般常規(guī)部隊的“沖鋒與殺敵”。他們就是法國各軍種為應(yīng)付各種災(zāi)難而專門設(shè)立的專業(yè)救援隊伍。

目前，法國全國范圍內(nèi)有三支共240，000人的搶險救災(zāi)力量：志愿者消防隊、專業(yè)消防隊和軍事消防隊。前二者為地方組織，行政上歸各省“火災(zāi)和救援署”管轄；后者包括“巴黎消防隊”、“馬賽海軍消防營”和“民事安全訓(xùn)導(dǎo)及干預(yù)部隊”，他們均納入軍隊建制，直屬國防部，由內(nèi)政部委任的各市警察局局長負責(zé)調(diào)用。這些歸屬于法軍的專業(yè)救災(zāi)部隊，多次出色地完成了國內(nèi)外重大的搶險任務(wù)，備受世人關(guān)注。

日本自衛(wèi)隊：

法定的“災(zāi)害派遣”

在日本自衛(wèi)隊中，有一個專有名詞“災(zāi)害派遣”，簡稱“災(zāi)派”。它是指針對各種自然災(zāi)害、安全事故以及恐怖襲擊等引起的各種特殊災(zāi)害，出動陸?？兆孕l(wèi)隊兵力實施應(yīng)急救援的活動。按日本自衛(wèi)隊法中第83條，災(zāi)難派遣被分成常規(guī)派遣、自主派遣、就近派遣、地震防災(zāi)派遣和原子派遣幾種。

災(zāi)害派遣在日本自衛(wèi)隊任務(wù)排序中，與治安出動和海上警備行動同級。在執(zhí)行災(zāi)害派遣行動時，可以忽略私有和國有土地的所有權(quán)，隨時進行征用。對于一些對救災(zāi)有影響的建筑物和車輛，可以及時拆毀。但對于武器的使用十分嚴格，因為是救人的行動，不能對民眾的生命造成威脅。目前，日本陸上自衛(wèi)隊已經(jīng)執(zhí)行了3200次以上的災(zāi)害派遣行動。

（資源支持：《環(huán)球軍事》等）