中國養(yǎng)老保障體制的轉(zhuǎn)身

胡家源

一面是城鎮(zhèn)企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老金差距過大，一面是基本養(yǎng)老保障尚未實現(xiàn)城鄉(xiāng)“全覆蓋”，加之區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，中國的養(yǎng)老保險體制不得不面臨諸多尷尬。只有解決了安全與收益的問題，基本養(yǎng)老保險在未來三四十年內(nèi)才能有騰挪轉(zhuǎn)型的空間。

“按照規(guī)定，事業(yè)單位的人退休后到手的退休收入基本等于在崗時的工資，我們退休金拿得算高的。”吳佩珍欣喜地說。還有一年就要退休的她，現(xiàn)在上海市徐匯區(qū)一家市立重點小學當老師，每月收入3500元左右。而她在當?shù)匾患掖笃髽I(yè)里擔任高級工程師的丈夫，雖然月薪有6000多元，但“退休后的工資按照現(xiàn)在的標準來算才1000多元，比我低多了”。

養(yǎng)老金的標準由于所在單位性質(zhì)的不同而被拉開差距，在上海算不上什么新鮮事。由于有城保、鎮(zhèn)保(小城鎮(zhèn)社會保險，針對失地農(nóng)民)和農(nóng)保這三張網(wǎng)的存在，這個地區(qū)的絕大多數(shù)人——包括農(nóng)民，至少都可以對“養(yǎng)老”抱有—定程度的憧憬。

兩個月前，上海市政府下發(fā)了《上海市社會保障“十一五”規(guī)劃》通知，要求到2010年，上?！俺潜！?、“鎮(zhèn)保”、“農(nóng)保”等各類基本社會保險參?？?cè)藬?shù)達到1150萬人左右，市民享有各類基本社會保障權(quán)益人數(shù)的比重達到98％左右，而農(nóng)民工參加社會保險人數(shù)達到350萬人左右，覆蓋面不低于90％。

“基本社會保險應該是低平臺、廣覆蓋的。對于城保、鎮(zhèn)保和農(nóng)保，上海的考慮是發(fā)展鎮(zhèn)保，完善城保，最終取消農(nóng)保?！边@是上海市3年前就基本確定的社保改革的大方向，如果不是因為2006年的社保基金案，目標或許會提早實現(xiàn)。

但上海的個案并不代表整個中國。

被“分割”的養(yǎng)老網(wǎng)

2007年11月29日，勞動和社會保障部首次發(fā)布的《近年來我國社會保險基本情況》顯示，目前中國城鎮(zhèn)參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險的覆蓋率達到76％，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險的推進比較緩慢，覆蓋面還比較小”。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，占中國總?cè)丝?0％的農(nóng)民，只享有社會保障支出的10％左右，而占總?cè)丝?0％的城市人口卻享用將近90％的社會保障支出費用。

而一組來自2007年兩會的數(shù)據(jù)則顯示：從2000年到2005年的6年間，機關(guān)、事業(yè)單位的退休金年均增長13.07％和11.48％，同期企業(yè)退休職工的收入年均增長僅有6.92％。為此，自2005年年中開始，國務院向全國近4000多萬企業(yè)退休員工做出“養(yǎng)老金連漲3年”的承諾，這一承諾到2007年義再一次被重申并提高標準。

一面是城鎮(zhèn)企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老金差距過大，一面是基本養(yǎng)老保障還沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)“全覆蓋”，再加上不同發(fā)展水平地區(qū)的經(jīng)濟不平衡，中國的養(yǎng)老保險體制在國家財力有限的情況下，不得不面臨諸多尷尬。

“中國從社會保障體系的建立開始，就側(cè)重于城市；在城市，又側(cè)重于全民所有制部門，即國有的企事業(yè)單位和行政部門?！敝袊缈圃航?jīng)濟研究所趙人偉研究員認為，這種狀況固然與當時的經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，也因城鄉(xiāng)二元分割的政策因素以及長期以來個人福利的“單位化”傾向而得到強化。

上世紀60年代中期以前，中國的城鎮(zhèn)社會保障體系是被列入中央統(tǒng)收統(tǒng)支范圍的重要一項，農(nóng)民則依靠土地實現(xiàn)自身保障。但“文革”的發(fā)生打破了國有部門當中企業(yè)的正常繳費機制，使得一體化的社會保險制度無法正常運轉(zhuǎn)。因此，當時的財政部不得不于1969年2月發(fā)出有關(guān)通知，要求“國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金”，所有勞保開支在營業(yè)外列支。

原本具有很強互濟性質(zhì)的社會保險被“微觀化”為企業(yè)保險和單位保險，單位化的分割使得前者在很長一段時期內(nèi)喪失了統(tǒng)籌職能，這不僅加大了單位之間在保險待遇上的苦樂不均，而且惡化了職工在養(yǎng)老金籌資和給付上的代際沖突。

此后隨著經(jīng)濟狀況的惡化，由政府包攬的福利開支開始難以為繼，在統(tǒng)收統(tǒng)支的承諾無法兌現(xiàn)的情況下，為了應對支付危機，政府逐漸把責任放給了企業(yè)或單位，“單位辦社會”的現(xiàn)象開始盛行。

盡管進入80年代，對社會保障體制改革的探索已經(jīng)開始，但上述“政府缺位”狀況直到上世紀90年代才得以改觀。1993年的中共中央十四屆三中全會首次將社會保障體制同現(xiàn)代企業(yè)制度、統(tǒng)一的市場體系、宏觀調(diào)控體系、收入分配制度并列為構(gòu)筑我國社會主義市場經(jīng)濟框架的重要組成部分，并提出“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的模式。

1997年，國務院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(以下簡稱《決定》)肯定了這一模式，并要求其他試點模式都要逐步向這一模式過渡。這標志著一種新的養(yǎng)老保險制度正式開始在全國實施。

轉(zhuǎn)軌浮現(xiàn)隱性債務

社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，簡稱“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，從籌資模式的角度，也稱為部分積累制或混合模式，即，在退休人員的養(yǎng)老金中，一部分來自于現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資方式，一部分來自于完全積累式的籌資方式。

“這種模式一方面部分地保留現(xiàn)收現(xiàn)付體制下個人收入在代際之間進行再分配的功能，另一方面又能部分地發(fā)揮完全積累制下對人們勞動和繳費的激勵功能。”在大多數(shù)專家看來，它既能夠緩解現(xiàn)收現(xiàn)付體制下因福利剛性所帶來的支付危機，又能夠克服完全積累制下個人退休收入過度不均的弊病。

但任何改革都不可能不付出代價，按照從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變的原則，在新體制建立以前已經(jīng)發(fā)生的養(yǎng)老金費用，以及在職職工已有工作年限所應積累的養(yǎng)老金，應該另外尋找籌資來源；否則，現(xiàn)有職工就必須承擔兩代人的養(yǎng)老費用。“這筆要支出的養(yǎng)老費用，并沒有列入政府公共開支的計劃，而是隱含在對未來福利的承諾之中，所以被人們稱之為隱性養(yǎng)老金債務。”趙人偉在一份報告中指出。

根據(jù)世界銀行的推算，我國1994年隱性養(yǎng)老金債務占當年GDP(43798.8億元)的46％～69％，即20147億～30221億元。在中國養(yǎng)老金個人賬戶的發(fā)祥地上海，根據(jù)當?shù)厣缈圃貉芯繂T左學金、周海旺的測算，從1995～2014的20年間，新的退休金計劃都有大量盈余，但2015年后養(yǎng)老基金的赤字將迅速增長，在2025～2034年前后達到峰值。新舊養(yǎng)老體制過渡的全部“社會負債”總額為1840億元，大約相當于該市1994年國民生產(chǎn)總值的2/3。

這些社會債務，按照1997年國務院《決定》的規(guī)定，是應該南社會統(tǒng)籌基金來消化的，換句話說，中央和地方政府財政應該為此買單，但近10年以來，政府并沒有明確承諾自己是轉(zhuǎn)軌成本的承擔者，也沒有將明確的償還計劃公之于眾。

因此，在實際操作中，雖然個人賬戶在產(chǎn)權(quán)上歸個人所有，但由于退休人員急劇增加，社會統(tǒng)籌部分的基金無法滿足退休金的支付需求，所以各地都采取了挪用個人賬

戶基金去支付退休金的辦法，使個人賬戶的基金處于“空賬”狀態(tài)。按照媒體此前的報道，截至2005年底，國內(nèi)個人賬戶“空賬”已達到約8000億元，并以每年約1000億元的規(guī)模迅速擴大。

“空賬”問題被曝光之后，社保基金管理部門終于打破沉默，表態(tài)要求做實個人賬戶，并將社會統(tǒng)籌與個人賬戶分別管理，不得挪用個人賬戶資金?！白鰧崅€人賬戶主要靠中央政府和地方政府來埋單，其中中央政府埋單的部分份額較大，將由全國社?；鹄硎聲泄芾怼！比珖绫；鹄硎聲顿Y部主任李克平表示。

據(jù)了解，截至2006年底，已有遼寧、吉林、黑龍江、上海等11個省區(qū)市開展做實個人賬戶試點，共做實個人賬戶資金485億元。

養(yǎng)老金的三支柱

事實上，在大多數(shù)專家看來，上述隱性債務的產(chǎn)生，與目前我國養(yǎng)老金過于單一的結(jié)構(gòu)和層次不無關(guān)系。

1997年改革之初，政府就將養(yǎng)老保險明確地區(qū)分為基本保險和補充保險(或叫輔助保險)兩部分?；静糠譂M足普遍需要，體現(xiàn)公平性；補充部分滿足一部分人較高的需要，體現(xiàn)差別性。但在實踐中，前者由于含有政府強制性的成分而進展迅速，后者卻因缺乏激勵而遠遠滯后。

勞動保障部近期透露：1997～2006年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金征繳收入年均增長17％，其中近3年來年均增長20％。2006年全國基本養(yǎng)老保險基金總收入6310億元，比上年增長24％；與此同時，2006年底企業(yè)年金的基金規(guī)模僅有910億元，不到前者的1/7。

中國保監(jiān)會主席助理陳文輝也承認，受城鎮(zhèn)化水平低、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡等多種因素的制約，目前團體養(yǎng)老保險、企業(yè)年金等補充養(yǎng)老金體系還難以惠及廣大的社會群體。

“我國養(yǎng)老保險體系中，迄今仍然是國家的基本保險在唱獨角戲?！壁w人偉認為。

正因如此，政府才不得不承諾在某種程度上超出一般標準的基本養(yǎng)老保險，并在短期內(nèi)跟隨物價不斷做出政策性調(diào)整。這些承諾和調(diào)整，反過來又對長期的制度設(shè)計和可持續(xù)性支付造成很大壓力。

有鑒于此，參考世界銀行的經(jīng)驗，陳文輝特別指出，應適當調(diào)整我國多支柱養(yǎng)老金體系的劃分范圍，除了社會統(tǒng)籌和個人賬戶外，政府鼓勵的、單位和個人自愿購買的養(yǎng)老金，包括團體養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和個人養(yǎng)老年金等，應該成為第三支柱。

據(jù)了解，早在2004年標準企業(yè)年金制度出臺之前，全國部分地區(qū)如深圳和上海，都先后建立了地方補充養(yǎng)老制度，又稱為地方企業(yè)年金，幾年下來，已經(jīng)積累到相當?shù)囊?guī)模。如上海的企業(yè)年金到2005年底就已積累到100億元左右。

這些資金的管理，當時均保留在各地的社保部門手中。集保費征收、基金管理、投資運作等多種職能于一身的政企合一的方式，容易使年金發(fā)生被挪用或非法投資于房地產(chǎn)、股市領(lǐng)域的情況。自2006年下半年上海社?；鸢敢詠?，企業(yè)年金一度成為敏感和復雜的話題。

當年9月初，勞動和社會保障部發(fā)出通知，要求當前由地方社保機構(gòu)保管的所有企業(yè)年金基金，在2007年之前交由專業(yè)基金管理機構(gòu)管理。但已經(jīng)流入市場的企業(yè)年金，由于涉及各方利益，清理起來并不是一件容易的事情。

正因如此，在當年10月底出臺的《上海市社會保險基金財務管理辦法》中，雖明確將社保基金納入財政專戶，卻為企業(yè)年金留下了一個尾巴。

立法：在“安全”和“可持續(xù)性”之間

中國的漸進式改革一直遵循這樣一條邏輯，以增量帶動存量。

政府官員和學者們普遍相信，只有在解決了“安全”的問題之后，企業(yè)年金和其它補充保險才可能健康地發(fā)展，從而為基本養(yǎng)老保險提供未來三四十年內(nèi)騰挪轉(zhuǎn)型的空間。

2007年12月初，勞動和社會保障部公布第二批24家企業(yè)年金基金管理機構(gòu)名單，企業(yè)年金的市場化運營進入一個新的起點。據(jù)了解，下一步，大量個人賬戶的養(yǎng)老基金也將實行市場化運營，這部分基金數(shù)量不會小于企業(yè)年金。

而作為我國養(yǎng)老保障體制的重要補充——個人繳納商業(yè)養(yǎng)老金制度，有望通過論證在稅收優(yōu)惠政策上獲得突破，并進而在上海實行試點。來自上海保監(jiān)局相關(guān)人士的消息是，受中國保監(jiān)會委托，該局正在進行“個人延稅型養(yǎng)老保險運營機制”的研究項目。

據(jù)悉，這樣一個項目主要涉及上海金融辦、上海的稅務部門、商業(yè)養(yǎng)老金公司以及相關(guān)企業(yè)等多方共同參與論證。相關(guān)人士表示，這一項目的論證啟動，將借鑒美國的401K特殊個人養(yǎng)老年金計劃。

“養(yǎng)老保險改革應更好地權(quán)衡現(xiàn)在和未來，然后做出更好的制度設(shè)計，如果過于遷就現(xiàn)狀，可能管得了臨時問題，管不了長遠問題。”上海社會科學院副院長、經(jīng)濟研究所所長左學金在接受媒體采訪時表示。

對養(yǎng)老金的政策關(guān)注，經(jīng)歷了一個從重收益性到重安全性，再到重可持續(xù)性的過程。1997年以前，政策規(guī)定社?；鸬慕Y(jié)余可以用來增值，方式之一是購買國庫券和國家銀行發(fā)行的債券，方式之二是委托國家銀行、國家信托投資公司放款。此時，社?；鸬氖找嫘允钦哧P(guān)注和強調(diào)的重點。

1997年國務院發(fā)布《決定》明確規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理，要保證?？顚Ｓ?，全部用于職工養(yǎng)老保險，嚴禁擠占挪用和揮霍浪費。基金結(jié)余額，除預留相當于兩個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)?！敝链?，政策的天平偏向了養(yǎng)老保險基金的安全性，忽視了其收益性。

無論從安全和可持性的角度來看，“社?；鸲际且粋€新事物，其法人性質(zhì)特殊、財產(chǎn)性質(zhì)特殊、管理性質(zhì)特殊、監(jiān)管模式特殊，應該為之單獨立法，通過法律明確社會保障基金的正式法人地位、法人名稱、法人性質(zhì)”，中國人民大學社會保障研究所所長李紹光這樣認為。

據(jù)了解，多年來爭議頗多的《社會保險法(草案)》終于在去年11月28日在第197次國務院常務會議上獲得原則通過。盡管回避了諸多涉及利益再分配的敏感問題，但這一草案的通過，至少向中國社會保險“基本法”的出臺邁出了重要一步。