稅改核心是利益分配

汪　偉

“要是為此開征燃油稅，這筆錢怎么在中央政府、地方政府或者私人投資者之間分配呢？我要說，利益復雜，分配困難。”

本刊上期封面報道《留下吧，中國制造》中，多位經濟學人士提出在中國制造業面臨前所未有的艱難局面時，財政政策應該有所作為，主動減稅，提升制造企業特別是中小型制造企業的競爭力。文章發表后，記者又采訪了國家稅務總局原副局長楊崇春，1994年“分稅制”改革時他即擔任這一職務。近日他在參加上海交通大學海外教育學院舉辦的高層稅務論壇時，向本刊介紹了稅收政策的新動向。

搞活企業是根本

《新民周刊》：2003年中央財政收入是2萬億元，此后每年的增幅都在20%以上，2007年的增幅達到了31.4%，財政收入突破了5萬億元，而這些年中國GDP平均增幅不足11%，財政收入增長為什么比GDP快這么多？

楊崇春：稅收收入增長與ＧＤＰ增幅有相關性，但兩者不能完全畫等號。稅收收入與GDP增幅差異較大的原因是多方面的。首先，稅收收入是按照現行價格計算征收的，而ＧＤＰ是按不變價格計算的。其次，外貿對GDP的貢獻是按進出口凈值，而稅收則在進出口兩道環節都征收(出口退稅是采取財政退庫辦法進行)，這一塊也導致稅收增幅會高于GDP增幅。我們還有很大一部分稅收與ＧＤＰ不直接掛鉤，例如印花稅、證券交易印花稅、車船使用稅、房產稅、利息所得個人所得稅等。另外每年查補偷漏稅收入也在大幅度增加等，這些都與GDP不直接掛鉤。簡單認為稅收收入增幅高于GDP增幅是導致宏觀稅負過重的說法是站不住腳的。

《新民周刊》：隨著世界經濟進入了一輪調整，中國的企業，尤其是出口制造業的經營壓力很大，這些企業吸納了大量就業，許多人都認為應該出臺針對它們的稅收減免措施，您怎么看這些呼吁？

楊崇春：目前針對不同行業出口的不同產品，有不同的增值稅出口退稅率，理論上對出口商品應該實施增值稅零稅率。出口退稅的目標是征多少退多少，但這其中還涉及價格轉嫁問題，如前一階段對紡織產品提高了退稅率，但分析我國的目前的紡織出口產品結構、定價體系和價格彈性，企業實際能真正得到的好處并不多，也就是說很大程度上被下游環節侵蝕了。

《新民周刊》：中國屢屢調整出口退稅率是不是和加入世貿組織后面臨的較多的國際貿易爭端有關？

楊崇春：貿易爭端并不必然要通過調整出口退稅率解決，它可以通過關稅等手段來解決。關稅的名堂很多，有最惠國稅率、協定稅率、特惠稅率、普通稅率，有關稅配額稅率；出口產品有幾千個稅目，在這個環節上，可以調節貿易。不管是出口還是進口，關稅都能夠調節。何況，解決貿易爭端還有稅收之外的途徑。可以向國際仲裁機構申訴等諸多世貿組織框架下的合理手段。所以出口退稅率不宜頻繁調整。

《新民周刊》：增值稅改革試點實施了很長時間，企業都很歡迎，近期會不會在全國推廣？

楊崇春：所謂增值稅轉型主要是指增值稅由“生產型”改為“消費型”，即允許購進固定資產所含已納稅額進行抵扣，實施消費型增值稅的征稅辦法。從2004年下半年起已在東北老工業基地進行了增值稅轉型的試點。從當前進展看，增值稅的轉型不僅被絕大多數所肯定，而且較多的人認為增值稅轉型步伐太慢，要求加快在全國范圍內進行增值稅轉型。

我們建議在全國加快增值稅轉型的步伐。在全國實行增值稅轉型時不宜再限定行業；并且改“增量抵扣”、“按季退稅”為“全額即時抵扣”。

增值稅在全國范圍內轉型后，財政就要少收一塊。據中國稅務學會課題組的估算，全國全面推行增值稅轉型，大約減收1200億元左右，財政可能會有一定壓力。但從發展的動態觀點看，減稅會帶來投資擴大，必然會帶動生產的增長，由此產生的稅收收入增量可以逐步彌補增值稅因轉型而減少的部分收入；此外，近幾年我國稅收收入連年大幅度超收，從超收的幾千億中拿出1200億元搞增值稅轉型，換來一個好的稅收制度是完全值得的。

個稅起征點還有上調空間

《新民周刊》：3月1日，個稅起征點提高到了2000元，鑒于2008年的通脹一直比較高，會不會再次提高起征點，或者實施與物價指數聯動的起征點？

楊崇春：首先澄清一下，不是起征點，而是個人所得稅工薪所得減除費用標準，這是兩個不同的概念。

應該說2000元作為扣除額也不低了，能不能再提高一點？我認為還有空間。中國稅務學會認為2400元比較合適。這個數字是根據大量的實際數據計算出來的，也考慮了家庭贍養的負擔，當然，考慮到家庭贍養，我認為以家庭為個人所得稅的計稅單位會更加合理。但現階段不現實。以家庭為單位的問題是監管困難。家庭收入到底多少，稅務機關掌握不了。我們現在發現金的太多了。國外支付都是走銀行賬戶，每一筆收入稅務局都是可以掌握的。我們現在還做不到。稅收制度是與征管水平、銀行支付體系相關的，我們現在只能是在現有的制度上修修補補，不太可能大動。

至于與物價聯動的扣除額，國外個別國家曾實行過，但其中實際操作的技術難度，尤其是納稅人扣除額就高不就低的納稅心理，恐怕不是輿論所想的那么簡單。

《新民周刊》：中國很大，東西部發展水平不同，有沒有可能在不同地區實施不同的個稅起征點？

楊崇春：全國起征點不同操作太復雜。東部收入高，但是物價高，西部物價低，但是收入也低，還有一些地方，比如烏魯木齊，收入沒有東部高，但物價也不低。全國統一起征點對西部可能比較有利，但西部經濟發展水平還比較低，享受這點優惠是應該的。

改革的核心是利益分配

《新民周刊》：燃油稅和物業稅也是涉及面廣而爭議較多的稅種，您覺得遲遲不能出臺的真正原因是什么？

楊崇春：有報道說物業稅在試點，這里要澄清一下，物業稅的稅收范圍和稅率都還沒有定，談不上試點。所謂的試點，是指模擬評估試點。

現在學界有人認為，通過推出物業稅可以降低房價，如果物業稅真有這種作用，我也贊成征收。但恐怕很難。目前的房價里，大概三分之一是土地出讓金，三分之一是建筑成本，三分之一是各種稅費和企業的利潤，后兩者的降價空間都不大，那開征物業稅能使得土地出讓金因此降低嗎？

我覺得不可能。現在地方政府都建了很多高樓，修了很多公路，西部的公路有8車道、上百米寬，這些錢是從哪里來的？土地出讓金是最主要的來源。地方政府能降低土地出讓金嗎？其實只要把土地出讓金分攤到70年里逐年繳納，房價立刻就能降下來。但這可能嗎？開征物業稅，解決不了這個問題。

有人希望燃油稅能夠解決公路收費的問題。其實，地方政府或者私人貸款建公路，收費是合理的，關鍵在于根據投資額和合理投資回報準確核定收費年限。要是為此開征燃油稅，這筆錢怎么在中央政府、地方政府或者私人投資者之間分配呢？我要說，利益復雜，分配困難。

我認為，當前增值稅和個人所得稅要加快改革，開征物業稅和燃油稅的出臺要慎重。

《新民周刊》：談到土地出讓金，有人認為這是因為分稅制改革之后，中央政府拿走了大頭，地方政府的財權與事權不對等，才使得土地出讓金成了地方政府的主要收入來源。

楊崇春：稅制改革的核心是利益分配格局的調整。一是政府與企業和個人的利益分配，二是中央政府和地方政府之間的利益分配。你提到的分稅制改革后出現的問題，我認為是主要還是因為我們的總盤子太小，我們的蛋糕還不夠大。有人說中央財政錢多得花不完，怎么會花不完？中國的社會保障水平還不高，醫療保障要加強，幾億農民沒有社保，國家要做的事情那么多，哪一樣不需要錢？

《新民周刊》：中國稅收政策和稅率調整頻繁，有時讓人猝不及防，比如印花稅在2007年從千分之一調整到千分之三，公布的時間是半夜，被人稱作是“半夜雞叫”。針對這種情況，有人提出稅收應該法定，也就是說開征新稅或者調整稅率的權力，應該由立法機關掌握。您怎么看？

楊崇春：目前主要有兩個問題：一是到目前為止都沒有一個稅收基本法。二是目前立法層次太低。我們也贊成稅收應該通過立法。現在稅收領域的法律很少，大部分是條例和暫行條例，是國務院制定的。增值稅是中國最重要的稅種，法律依據只是一個暫行條例。我們希望能夠上升到法，這樣可以增加權威性和約束力。