公務(wù)員局亮相背后的體制變遷

舒泰峰　趙春麗

“就是干干凈凈、純純粹粹地管理公務(wù)員的事務(wù)，就管這800萬公務(wù)員隊(duì)伍，更專業(yè)化了。”

“那時(shí)候我們叫干部，不叫公務(wù)員。” 北京市西城區(qū)月壇街道社會路社區(qū)居委會的李振興老人1952年考上了國家公務(wù)員。18歲就成了“北京市新華書店”一名令人羨慕的“國家干部”。

如今,“干部”被納入人力資源管理。根據(jù)今年兩會上通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,負(fù)責(zé)管理800萬公務(wù)員的公務(wù)員局組建，隸屬于人力資源和社會保障部。

不穩(wěn)定的人事管理機(jī)構(gòu)

正如李振興所說，從新中國成立初期到中共十三大召開，近40年時(shí)間，我國的公務(wù)員一直叫“干部”。

新中國成立之初，在堅(jiān)持黨管干部的原則下，我國政府系統(tǒng)中一直沒有統(tǒng)一的人事管理機(jī)構(gòu)，只有政務(wù)院人事局、內(nèi)務(wù)部干部司、政法委人事局和文教委人事處等幾個(gè)條塊分割的設(shè)置，協(xié)助中共中央組織部管理干部。

1950年11月，中共中央決定將這幾個(gè)部門合并，成立中央人民政府人事部；4年后，中央人民政府人事部被撤銷，縮編為國務(wù)院人事局；又過5年，到1959年，國務(wù)院人事局又被撤銷，僅在內(nèi)務(wù)部設(shè)政府機(jī)關(guān)人事局。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授孫柏瑛介紹說：“這一時(shí)期中央人事管理機(jī)構(gòu)變動頻繁，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)單薄。政府人事部門和黨的組織部門的相互關(guān)系和權(quán)限劃分沒有很大的變化。”

從新中國成立初期到“文革”前這段時(shí)間，雖然人事管理機(jī)構(gòu)不穩(wěn)定，但是新型的干部管理體制的基本框架已經(jīng)確立。逐步加強(qiáng)了黨中央各級干部的管理，建立了從中央到地方的各級人事管理機(jī)構(gòu)和一套比較完整的人事法規(guī)和制度。

李振興回憶說：“那個(gè)年代國家干部到哪兒都受歡迎，我們出差，只要拿著新華書店印有中國地圖的圖章，就可以白吃、白住。”

李振興剛開始工作，掙的是“折實(shí)單位”,就是當(dāng)時(shí)在大部分國家機(jī)關(guān)干部中實(shí)行的供給制和包干制(把伙食、服裝等折成米或錢包干供給)。1956年工資改革，統(tǒng)一實(shí)行職務(wù)等級工資制，實(shí)行直接統(tǒng)一按貨幣規(guī)定工資標(biāo)準(zhǔn)的制度。那時(shí)候李振興已經(jīng)成了“門市部主任”，工資是62元。“當(dāng)時(shí)可以養(yǎng)活一家三代人了。”這一工資制度維持了20多年。

“文革”時(shí)期，從中央到地方的各級人事管理機(jī)構(gòu)全部被撤銷。新中國的干部人事工作也遭到了嚴(yán)重的破壞和損失，人事工作陷于癱瘓。

據(jù)《當(dāng)代中國的人事管理》一書介紹，1972年以后，各地開始陸續(xù)恢復(fù)人事管理機(jī)構(gòu)。1978年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)成立民政部人事局。

“1978年改革之前，國家人事部不穩(wěn)定，人事管理一直是雙重管理，干部人事管理的主管單位主要還是在各個(gè)層級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的組織部門，從高到低都是黨委負(fù)責(zé)，人事部的權(quán)限不大，一直沒有一個(gè)獨(dú)立的管理功能。”孫柏瑛介紹說。

100個(gè)干部中專以上文憑不到5個(gè)

中共十一屆三中全會以后，我國的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來，全面推行了經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革，舊的干部人事制度的弊端也日益顯露，改革已勢在必行。

但是1978年到1982年期間的改革,一直沒有把人事制度改革作為一種制度性安排,只是希望能夠改變干部的構(gòu)成。

據(jù)孫柏瑛介紹，“當(dāng)時(shí)干部的年齡非常老化，這個(gè)數(shù)字是很恐怖的。1978年到1979年間，當(dāng)時(shí)3600萬國家干部，中專、大專、大本學(xué)歷的年輕人占3.6%，不超過5%，100個(gè)干部中只有不到5個(gè)是中專以上文憑，其他基本上只是接受過干部工農(nóng)速成班、脫盲班等教育。”

據(jù)李振興回憶，“我僅在職工業(yè)余學(xué)校學(xué)習(xí)過初中文化，當(dāng)時(shí)我45歲，我的同事基本在我這個(gè)年齡以上，雖然也招了一批年輕人，但還是很少。”

1978年改革開放,一些事業(yè)單位的工資待遇也做了調(diào)整,實(shí)行“事業(yè)單位,企業(yè)管理”，李振興的工資已經(jīng)跟經(jīng)濟(jì)效益掛鉤了，除了69元的基本工資(1978年漲了一級工資，一級工資是7元錢)之外還有獎(jiǎng)金，獎(jiǎng)金最多的時(shí)候一個(gè)月可以拿200多元。

1980年鄧小平有一篇非常重要的文章《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，文中第一次提出了我國的人事工作有些機(jī)構(gòu)存在人浮于事、效率低下的問題。提出要實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍的“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”，廢除實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，設(shè)定退休年限，強(qiáng)制實(shí)施。

1982年政府機(jī)構(gòu)改革中，將國家人事局與國家勞動總局、國務(wù)院科技干部局、國家機(jī)構(gòu)編制委員會合并，成立了勞動人事部。

“1984年11月，《干部管理?xiàng)l例》第十一稿開始就出現(xiàn)了一個(gè)比較新的概念，就是國家公務(wù)員制度，也就是我們現(xiàn)在看到的雛形。實(shí)際上公布的時(shí)間是1987年十三大，十三大提出了我們要對公務(wù)員的政績觀業(yè)務(wù)觀進(jìn)行分割，要建立國家的公務(wù)員管理體制。”孫柏瑛介紹說。

“1988年把勞動人事部分開，專門成立人事部，人事部的一個(gè)重要職責(zé)就是推行公務(wù)員制度，也是管理公務(wù)員的主要機(jī)構(gòu)。”中國政法大學(xué)政治與管理學(xué)院教授劉俊生介紹。

這段時(shí)間干部制度不斷完善，1985年，國家建立了以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制。當(dāng)時(shí)國家機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位按照不同職務(wù)，將工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼和獎(jiǎng)勵(lì)工資四個(gè)部分。“當(dāng)時(shí)各個(gè)單位的工資要統(tǒng)一，高的要降低，少的要增加。”李振興說。

實(shí)際上，從1980年開始，我國就為建立國家公務(wù)員制度開展了大量的理論探討和法規(guī)準(zhǔn)備工作。中國政法大學(xué)法學(xué)院院長薛剛凌介紹說，1984年有關(guān)部門起草《國家工作人員法》，1985年改為《國家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》，1986年改為《國家公務(wù)員暫行條例》。

在進(jìn)行理論探討和法規(guī)準(zhǔn)備的同時(shí),積極穩(wěn)妥、從點(diǎn)到面地推行國家公務(wù)員的試點(diǎn)。經(jīng)過理論和實(shí)踐的長期準(zhǔn)備,全面推行國家公務(wù)員制度的時(shí)機(jī)逐漸成熟。

從國家主席到普通辦事員

都納入公務(wù)員體系

1993年10月1日，《國家公務(wù)員暫行條例》正式頒布，標(biāo)志著我國公務(wù)員制度的誕生。此后，全國各地自上而下逐步開始建立和推行國家公務(wù)員制度。

“爭取用三年或更多一點(diǎn)時(shí)間,在全國范圍內(nèi)基本建立起國家公務(wù)員制度,然后再逐步加以完善。”當(dāng)時(shí)國務(wù)院這樣提出。

按照中央部署，各級組織人事部門秉承“整體推進(jìn)，突出重點(diǎn),分步到位”的思路,從1994年重點(diǎn)抓考錄制度的建立實(shí)施、嚴(yán)把公務(wù)員隊(duì)伍“進(jìn)口”開始,一年一個(gè)重點(diǎn)，公務(wù)員制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn):凡進(jìn)必考機(jī)制基本建立;激勵(lì)機(jī)制開始運(yùn)行;獎(jiǎng)勵(lì)制度發(fā)揮有效作用;競爭上崗制度逐步推開;輪崗、回避初見成效;“出口”初步暢通;培訓(xùn)開始步入軌道;廉政約束機(jī)制發(fā)揮作用;公務(wù)員權(quán)利有了保障。

李振興的女兒在國家工商總局工作，屬于國家公務(wù)員。“1993年以后，單位實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度，女兒工作壓力比較大，工作積極性也比以前高，工作業(yè)績高，獎(jiǎng)金也比以前多了。”

1993年以后，以《國家公務(wù)員暫行條例》為主，與之配套的幾十個(gè)單項(xiàng)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則相繼頒布，設(shè)計(jì)公務(wù)員錄用、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免等多個(gè)方面。

“如果按制度建設(shè)來分階段的話，1993年的《暫行條例》和2005年的《公務(wù)員法》是進(jìn)入公務(wù)員體制以后兩個(gè)重要的分界點(diǎn)。”劉俊生說，“《公務(wù)員法》中公務(wù)員的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,黨政機(jī)關(guān)、政協(xié)、政黨都進(jìn)入到公務(wù)員的系統(tǒng)當(dāng)中了。”

國家行政學(xué)院教授應(yīng)松年認(rèn)為,《公務(wù)員法》的頒布,使政治體制改革中非常重要的干部人事制度改革產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性飛躍。“《公務(wù)員法》可以說是公務(wù)員管理的‘憲法。”

自2006年元旦開始執(zhí)行的這部法律中，把公務(wù)員分成三大類：綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。兩大層次:領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為10個(gè)檔次，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為8個(gè)檔次。

“可以說，上至國家主席、國務(wù)院總理，下至普通辦事員全部包括在公務(wù)員的范圍內(nèi)。”參與草案起草的國家行政學(xué)院宋世明教授認(rèn)為。

800萬公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)化管理

“更好地通過制度建設(shè)來促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)”人力資源和社會保障部部長兼國家公務(wù)員局局長尹蔚民，這樣向媒體闡述建立國家公務(wù)員局的宗旨。

人力資源和社會保障部副部長兼國家公務(wù)員局黨組書記、副局長楊士秋介紹說，國家公務(wù)員局將于今年上半年組建完畢,首先要確定三定(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)方案,之后報(bào)國務(wù)院審批,然后人員到位。“這將是一個(gè)部委管理的國家局。”

公務(wù)員局和原人事部最重要的區(qū)別就是，原人事部當(dāng)時(shí)管的是三支干部隊(duì)伍：公務(wù)員、事業(yè)單位干部和企業(yè)經(jīng)營管理人員，現(xiàn)在這個(gè)局只管公務(wù)員，“就是干干凈凈、純純粹粹地管公務(wù)員的事務(wù)，就管這800萬公務(wù)員隊(duì)伍，更專業(yè)化了。” 劉俊生說。

孫柏瑛認(rèn)為，成立公務(wù)員局，并且放在人力資源和社會保障部這樣一個(gè)部委里，主要有兩方面的好處:其一，成為局以后,主理公務(wù)員事務(wù),職能更加清晰和收縮了;其二,可以把勞動和公務(wù)員在人力資源這一塊建立一個(gè)總體性的規(guī)劃部門,統(tǒng)一勞動力市場,對中國需要什么樣的人才,需要什么級別的人才,什么結(jié)構(gòu)的人才,做一些非常精確的統(tǒng)計(jì)，“實(shí)際上體現(xiàn)出人力資源管理越來越向戰(zhàn)略規(guī)劃調(diào)整”。

據(jù)孫柏瑛介紹,中國人力資源有一個(gè)非常重要的問題,就是供給很多,但國家到底需要什么樣的人力資源并沒有一個(gè)統(tǒng)一的部門去規(guī)劃,比如目前高校不停地培養(yǎng)大學(xué)生,社會究竟有什么需要？國家整體的人才需求模塊到底是什么樣的?“我們一直缺乏對中國人力資源的一個(gè)總體布局和規(guī)劃”。

專家指出，公務(wù)員局將公務(wù)員獨(dú)立出來進(jìn)行專門管理，遵循了分類管理的原則，管理將更為科學(xué)。

（摘自《望東方周刊》2008年第17期）