信息公開博弈

韓　永

《政府信息公開條例》實(shí)施兩個(gè)月的實(shí)踐已經(jīng)表明，推動(dòng)信息公開的最主要的力量來(lái)自各種各樣具體的訴求

黃由儉至今沒(méi)有收到湖南省高級(jí)法院對(duì)自己的起訴是否立案的任何通知。到7月14日，距離寄出起訴書的時(shí)間已經(jīng)有20天了。

湖南汝城縣自來(lái)水廠的幾位退休職工，因?qū)ζ髽I(yè)改制中出現(xiàn)的問(wèn)題不滿，幾年來(lái)一直在上訪。當(dāng)他們聽說(shuō)汝城縣政府曾就改制中的問(wèn)題進(jìn)行過(guò)調(diào)查并“形成了一份頗為客觀的調(diào)查報(bào)告”后，轉(zhuǎn)而要求縣政府公布這一報(bào)告。

因?yàn)檫x擇在政府信息公開條例(簡(jiǎn)稱“條例”)實(shí)施后的第一時(shí)間提起訴訟，因而此一案例被廣泛視為衡量“條例”實(shí)施情況的一個(gè)標(biāo)本。

雖被媒體稱為“信息公開第一案”。但迄今沒(méi)有任何一家法院立案，甚至不予立案的裁定也沒(méi)有拿到。

此案的曲折，也預(yù)示政府信息公開的艱難。

“第一案”無(wú)路可走

各種材料都齊全?為什么法院就是不予立案?

67歲的黃由儉夜里11點(diǎn)多才回到家。訴訟的形勢(shì)“越來(lái)越嚴(yán)峻”，他不得不連夜與20多位退休的同事商議對(duì)策。這是7月13日。

達(dá)成一致的意見是：聯(lián)系媒體，爭(zhēng)取支持。

從尋求司法救濟(jì)到轉(zhuǎn)向?qū)で竺襟w支持，這一轉(zhuǎn)變的背景是：縣法院到市中院、省高院，黃由儉和他的同伴“已經(jīng)看不到解決問(wèn)題的希望。”

比起5月1日看到政府信息公開條例的宣傳橫幅在縣政府門前迎風(fēng)招展時(shí)的興奮心情，黃由儉說(shuō)他現(xiàn)在“又重新回到無(wú)助中”。

事實(shí)上，在汝城縣法院認(rèn)定此案超出他們的管轄范圍時(shí)，黃由儉還對(duì)下一步的司法救濟(jì)充滿希望，他給郴州中院寫過(guò)兩封信，表達(dá)了對(duì)立案的殷殷期盼。

郴州中院先是將此案“奇怪”地轉(zhuǎn)給了檢察院，繼而又多次要求黃由儉補(bǔ)充起訴的材料。為此，黃由儉5次往返汝城與郴州之間。直到6月23日，中院一位法官告訴他，你們這個(gè)案子，影響巨大，不僅在國(guó)內(nèi)有影響，在國(guó)際上也有影響，要向省高院和最高院請(qǐng)示后才能做出決定。

此時(shí)距離5月5日他們將起訴書快件寄往中院，已有50天。

6月24日下午，省高院一位工作人員明確告訴他們不可能受理這一案件，理由是“郴州中院沒(méi)有做出一個(gè)書面的裁定”。

而根據(jù)相關(guān)規(guī)定，受理或者不予受理，法院都應(yīng)在7天之內(nèi)給出書面的答復(fù)。

此前的一天，黃由儉曾向郴州中院要過(guò)“書面裁定”，中院稱此案事關(guān)重大，要在請(qǐng)示最高院后才能給出答復(fù)。

對(duì)省高院會(huì)否受理黃由儉心里沒(méi)底，因?yàn)榉蓪I(yè)人士告訴他，如果上一級(jí)法院直接受理本屬于下一級(jí)法院管轄范圍內(nèi)的案件，會(huì)嚴(yán)重侵犯法院的管轄原則和兩審終審制原則。

黃由儉還是將起訴書寄到了省高院立案庭，這一行為的一個(gè)重要支撐是：高院院長(zhǎng)曾在接受媒體采訪時(shí)，表示過(guò)對(duì)這個(gè)案件的關(guān)注。

此前，黃由儉很少同法院打交道，這段特殊的經(jīng)歷讓他感慨頗多。他始終搞不明白的一個(gè)問(wèn)題是：各種材料都齊全，為什么法院就是不予立案?

救濟(jì)：3條道路“全不通”

他幾乎遭遇了申請(qǐng)信息公開所有可能的拒絕：答非所問(wèn)、信息不存在、不宜公開。

而北京市海淀區(qū)四季青鎮(zhèn)居民朱福祥針對(duì)土地規(guī)劃和環(huán)評(píng)所提出的一系列申請(qǐng)，更能全方位地考察“條例”實(shí)施的現(xiàn)實(shí)狀況。

5月8日，朱福祥向北京市規(guī)劃委申請(qǐng)調(diào)取四季青常青通達(dá)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境規(guī)劃意見書。規(guī)劃委給了他一個(gè)規(guī)劃設(shè)計(jì)的條件說(shuō)明書，當(dāng)他向工作人員反映這并非自己想要的東西時(shí)，對(duì)方告訴他：領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了，就給這個(gè)答復(fù)。

在向市國(guó)土局申請(qǐng)公開四季青門頭新村建設(shè)項(xiàng)目土地使用的信息時(shí)，類似的情形再次上演。“我們跟他要的是安置農(nóng)民的用地有多少畝，商品房開發(fā)有多少畝，結(jié)果他拿那個(gè)征地的批準(zhǔn)文件給我們。”朱福祥說(shuō)。在四季青鎮(zhèn)政府，當(dāng)朱福祥對(duì)該鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的兩棟樓的使用性質(zhì)申請(qǐng)信息公開時(shí)，對(duì)方的答復(fù)是：“你申請(qǐng)的信息不存在。”

6月23日，朱福祥又去規(guī)劃委，申請(qǐng)查詢常青通達(dá)在四季青的某商務(wù)樓規(guī)劃許可證。工作人員告訴他，要想調(diào)取信息，首先得知道要調(diào)取信息的文件號(hào)，否則不予提供。“我們沒(méi)見過(guò)這個(gè)文件，怎么可能知道文件號(hào)?”朱福祥納悶。

朱福祥還就北京市土地出讓金的違規(guī)使用情況，提請(qǐng)國(guó)家審計(jì)署公開，對(duì)方給了他一個(gè)3頁(yè)的答復(fù)，意思是公開可能危及社會(huì)穩(wěn)定，因而不宜公開。

兩個(gè)月內(nèi)，朱福祥幾乎遭遇了申請(qǐng)信息公開所有可能的拒絕：答非所問(wèn)、信息不存在、不宜公開。

在四季青鎮(zhèn)政府給出“信息不存在”的答復(fù)后，朱福祥向海淀區(qū)政府信息辦提請(qǐng)行政復(fù)議。一位工作人員向他表示，按照“條例”，信息公開救濟(jì)的渠道只有兩個(gè)：一是舉報(bào)，二是訴訟，沒(méi)有行政復(fù)議。

朱福祥給海淀區(qū)政府信息辦留下了兩份申請(qǐng)，一份作復(fù)議，一份作舉報(bào)。但至今他沒(méi)收到任何一個(gè)來(lái)自海淀區(qū)政府信息辦的通知。

法律專家認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)不依法履行信息公開義務(wù)的，可以看作是對(duì)申請(qǐng)人知情權(quán)的侵害，因而可以援引“條例”第三十三條第二款申請(qǐng)行政復(fù)議。

在行政復(fù)議和舉報(bào)都未能提供有效救濟(jì)后，朱福祥以四季青鎮(zhèn)政府不履行公開義務(wù)為由，將其訴至海淀區(qū)法院。但立案庭法官認(rèn)為，鎮(zhèn)政府“信息不存在”的答復(fù)已算是履行了職責(zé)，因而不予受理。

在法律專業(yè)人士的建議下，朱福祥將訴訟請(qǐng)求進(jìn)行了變更，在“履行職責(zé)”前加上了一個(gè)“實(shí)際”，再次提起訴訟。海淀區(qū)法院再次做出了不予受理的裁定，這次的理由是“所訴事項(xiàng)不屬于行政訴訟的受案范圍”。

與黃由儉一樣，朱福祥已經(jīng)感覺(jué)“無(wú)路可走”。

為何害怕信息公開?

縣級(jí)政府并無(wú)對(duì)某一信息是否屬于國(guó)家秘密進(jìn)行定性的權(quán)力，

劉成現(xiàn)在最怕見到的一種人，就是像朱福祥、黃由儉這樣將“條例”視為“尚方寶劍”對(duì)信息公開糾纏不休的人。

劉成是河南省某縣信息科負(fù)責(zé)人，每天的主要工作就是將政府信息披露和公開。對(duì)他而言，“條例”實(shí)施帶來(lái)的主要變化是工作量驟然增加，壓力也驟然增加。以前公開的東西不多，遵循“不公開是原則，公開是例外”，現(xiàn)在則相反。

“一旦與法律扯上關(guān)系，就得備加小心。”劉成說(shuō)。“‘條例規(guī)定了4類主動(dòng)公開的信息，要細(xì)糾起來(lái)，工作量非常大。”

“條例”要求主動(dòng)公開的信息，第一類是“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”信息，第二類是“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的信息”。“這樣的信息差不多占了所有信息的80％以上。”劉成說(shuō)。

現(xiàn)在，劉成上班要做的第一件事，就是先瀏覽一下掛在信息科名下的信息公開網(wǎng)站，看看有沒(méi)有網(wǎng)友的留言——在政府信息公開的所有媒介中，網(wǎng)站是上級(jí)要求的首選。

“每天既怕漏掉一個(gè)留言，又盼著上面

沒(méi)一個(gè)留言。”劉成說(shuō)。“最怕有人提出一些難纏的事。”

“幸運(yùn)”的是，到目前為止，這種“難纏的事”只碰上過(guò)一樁。今年5月上旬，一位家在該縣的西南政法大學(xué)的學(xué)生，在網(wǎng)站上留言，希望能公布手足口病在這個(gè)縣的發(fā)病情況和防治情況。

“一下子就緊張起來(lái)了。”劉成如此描述自己當(dāng)時(shí)的心情，“因?yàn)閺膩?lái)沒(méi)有碰上過(guò)這樣的事。”

利好的一個(gè)因素是：手足口病最為敏感的時(shí)期已過(guò)，準(zhǔn)確地公布信息成為上上下下的一個(gè)共識(shí)，數(shù)據(jù)的收集也非常到位。

劉成向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)此事，獲得批準(zhǔn)。他告訴《中國(guó)新聞周刊》記者，省以下的政府信息公開的負(fù)責(zé)人一般是市或縣政府辦公室主任。

然后向縣衛(wèi)生部門索要數(shù)據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)最終核準(zhǔn)將這些數(shù)據(jù)在網(wǎng)站上公布。

完成這些事后，劉成與這位學(xué)生取得了聯(lián)系。沒(méi)想到這讓他忙得不可開交的留言，對(duì)方竟沒(méi)太當(dāng)回事，“我就是想看看‘條例好不好使。”他說(shuō)。

“就怕遇上三種人：律師、記者和法律專業(yè)的學(xué)生，他們懂法，較起真來(lái)不好對(duì)付。”劉成說(shuō)。

“老百姓提出信息公開的還不多。”劉成說(shuō)。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展平平，多數(shù)人整天忙于生計(jì)，權(quán)利意識(shí)并不是很強(qiáng)，劉成對(duì)此頗為“慶幸”，“如果都來(lái)要求信息公開，壓力不知道會(huì)有多大”。

但領(lǐng)導(dǎo)有時(shí)候會(huì)以涉密為由，規(guī)避一些敏感信息的公開。遇到這種情況，劉成就要先把文件拿到法制室，看能不能在法律上找到一些依據(jù)，哪怕“依據(jù)有些牽強(qiáng)”。

依據(jù)主要是1989年5月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》。這部法律因與普通人相距甚遠(yuǎn)，多數(shù)人不解其祥，因而常被利用，給一些攸關(guān)政府利益的信息戴上“國(guó)家秘密”的帽子，拒絕公開。

而事實(shí)上，根據(jù)保密法規(guī)定，縣級(jí)政府并無(wú)對(duì)某一信息是否屬于國(guó)家秘密進(jìn)行定性的權(quán)力。

大家不再是觀眾

在原來(lái)空談信息公開的時(shí)候?這種權(quán)利是虛的，“條例”的實(shí)施讓這種權(quán)利成為實(shí)的，

北京大學(xué)法學(xué)院教授、公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅，將“條例”公開后這兩個(gè)多月看起來(lái)充滿了混亂邏輯的時(shí)期，稱為特殊時(shí)期。

這一時(shí)期到目前為止最為重要的特點(diǎn)，是公眾對(duì)信息公開寄予了超乎尋常的熱情，信息公開方則竭力避免信息的公開，而司法救濟(jì)軟弱無(wú)力。“公眾的熱與政府部門的冷形成了鮮明的對(duì)比。”一位法律學(xué)者總結(jié)。

“公眾充滿熱情是因?yàn)榇蠹覍?duì)知情權(quán)的長(zhǎng)久期待，終于從‘條例身上找到了釋放的途徑。”這位法律學(xué)者說(shuō)，“政府部門的冷則是要努力使由于不公開帶來(lái)的利益，不至于在‘條例的沖擊下?lián)p失殆盡。”

看來(lái)雙方的行為都有點(diǎn)過(guò)火。“可能要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間，雙方才能回歸到一種理性的狀態(tài)。”這位法律學(xué)者表示，這種狀態(tài)的特征是雙方都能認(rèn)識(shí)到有些事情不可為。

司法機(jī)關(guān)的作用應(yīng)是用判決把雙方的行為指引到正確的軌道上，現(xiàn)在看來(lái)亦有些“水土不服”——朱福祥拿到了一個(gè)不予受理的裁定，黃由儉至今沒(méi)有見到法院的書面回復(fù)。“不予回復(fù)是一種消極的策略。對(duì)于起訴人來(lái)說(shuō)，等于釜底抽薪，司法救濟(jì)沒(méi)法進(jìn)行下去了。”一位律師分析，“這等于間接地鼓勵(lì)政府部門不作信息公開，因?yàn)榧幢隳悴蛔袷亍畻l例，也不會(huì)受到法律的制裁。”

王錫鋅不主張對(duì)法院予以嚴(yán)厲的指責(zé)，因?yàn)椤凹幢惴ㄔ涸敢馐芾恚膊豢赡芡耆约鹤鲋鳎驗(yàn)轶w制本身對(duì)它構(gòu)成了很大的制約”。王錫鋅認(rèn)為，更何況，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，法院還是唯一可依賴的救濟(jì)力量，“罵得一無(wú)是處，建設(shè)性的方案何在”。

即便司法尚不能很好地發(fā)揮救濟(jì)作用，王錫鋅仍然認(rèn)為，“條例”實(shí)施后兩個(gè)月的實(shí)踐已經(jīng)表明，情況正在發(fā)生著積極的變化，最主要的力量來(lái)自各種各樣具體的訴求，“我不說(shuō)財(cái)政公開，我就要你公開養(yǎng)犬管理費(fèi)的使用情況，官員就會(huì)感受到具體的壓力，而當(dāng)每個(gè)人都能提出這種具體的訴求時(shí)，官員面臨壓力的來(lái)源就是無(wú)限廣泛的。只要有了渠道，一點(diǎn)一點(diǎn)地?cái)D都不怕。”

“在原來(lái)空談信息公開的時(shí)候，這種權(quán)利是虛的，‘條例的實(shí)施讓這種權(quán)利成為實(shí)的，現(xiàn)在的問(wèn)題是要把它從軟的變成硬的。”王錫鋅說(shuō)，硬的標(biāo)準(zhǔn)是所有法律上規(guī)定的權(quán)利都能實(shí)現(xiàn)，這一方面可以期待司法，但同時(shí)也要依賴逐步地推動(dòng)和方法的選擇。