國外專家：救災要急　重建要慢

胡以志

國際知名的災后重建專家愛德華·布萊克利教授，曾領導1989年舊金山地區的地震和火災災后重建，并參與紐約

“9·11”之后的重建。

2004年他擔任悉尼大學規劃研究中心主任，同時任悉尼市長顧問和悉尼大都市戰略規劃委員會主任。美國2005年卡特里娜颶風災害后，新奧爾良市長在全球范圍邀請災后重建方面的專家和學者商討對策，并聘請布萊克利教授擔任新奧爾良重建辦公室執行主任，負責制訂整個城市的災后重建計劃。

驚聞中國汶川發生大地震，布萊克利教授非常關心，愿意就新奧爾良的重建經驗對汶川災后重建提供一些建議。他表示，由于災情仍在持續中，一些具體資料和數據還沒有辦法得到，這些建議只有原則性指導意義。

政府統籌全社會力量參與

汶川災后重建的最大挑戰是治理(governance)，不是技術。這個治理不是單純的政府管理(government)，應該包括企業、社區、受災群眾和非政府組織等民間力量的參與。

面對如此災難，而且災難的影響將是長期的——包括物質和精神的影響——只有政府和民間力量結成聯盟才能應對。政府起組織樞紐作用，統籌全社會力量的參與，特別是私人企業等經濟組織和民間社會組織的參與。

卡特里娜颶風后，美國聯邦緊急救援署(FEMA)直接指導救援并負責提供聯邦政府救災和重建資金。路易斯安那州迅速成立路易斯安那州重建署(LRA)負責災后重建，重點包括土地功能、公共交通、文化和教育設施、醫療保障、經濟發展和政府效能等方面。

LRA同時協調地方政府重建計劃，也為民間基金會和非政府組織的參與提供支持。

救災要急 重建要慢

災害資料的收集、整理和共享是制訂有效重建計劃的關鍵。救災要急，重建要慢。新奧爾良市的整體重建規劃方案到2007年4月才批準通過，距離災害發生已經20個月?；ㄈ绱碎L的時間制訂重建方案，就是為了確保方案的科學性，確保不再重蹈覆轍。

汶川災后有大量數據需要收集，包括人口、住房、就業、地質、基礎設施、經濟、文化設施和環境評估等。除傷亡和損失數據收集之外，鑒于災害發生在夏季，很多災害發生地靠近河流等水源，最重要的是進行衛生和環境評估和監測。

這些數據應由中央政府機構統一管理，并全球共享，為本次災害和類似災害提供分析依據。建議在全球范圍內尋求專業支持，邀請國內或者國外多方顧問力量參與，提供獨立科學的重建規劃依據。

首先重建心靈家園

受災群眾的心理治療和重建信心是重建規劃的首要任務。新奧爾良重建計劃的第一條就是繼續提供心理治療和社區咨詢服務。

重建家園首先要重建心靈家園。短期心理輔導干預只是暫時性的，長期的心理治療需要多方力量參與，提供綜合解決方案。在這方面，應該主要發揮地方政府、非政府組織和社區組織等民間力量的作用?？衫谜葹幕鸷蜕鐣葹幕饐拥胤缴鐓^心理服務培訓計劃，專門提供此類服務。

可考慮設立災后心理熱線和網絡咨詢。中央政府可聯合民間機構設立專門網站，提供災難中傷亡和失蹤人員資料，為在災難中與親朋失去聯絡的人提供搜尋平臺，同時也是有效的虛擬交流空間。

受災群眾和社區人員要全程參與災后重建計劃，傾聽他們的聲音和意見，這是重建受災群眾信心的一個重要過程。新奧爾良重建計劃出臺前后通過公示、討論會、發放資料和網絡等方式讓居民能夠廣泛參與。

心理重建比基礎設施和房屋重建的時間要長，難度更大，要從長計議。

制定詳細的災后重建預算

應制定詳細的災后重建預算，首次預算至少包括未來5年的計劃。新奧爾良的重建預算包括2005～2011年，并且每年都會對這一預算計劃加以檢討和更新。

預算是尋求資金來源，制訂資金計劃的基礎。同樣，預算計劃同災情資訊和重建計劃一樣，應該尋求第三方顧問提供專業支持，政府負責審批。

這些預算包括政府投資計劃，也包括商業融資計劃。政府投資重點在基礎設施，包括道路、供水、污水處理、醫院、學校和圖書館等。同時應測算出需要私人投資的資金額，并提供初步投入產出分析。這些私人投資項目應該包括商場、工廠、社區服務和當地原材料加工業，解決當地生活和經濟發展問題，提供就業機會。

重建計劃的最重要部分不是基礎設施和城市功能建設的技術規劃，而是資金來源計劃。政府撥款和民間捐贈并不是長期穩定的資金來源，而且數量有限，不能解決災后重建的長期需求和可持續發展，應該拓寬多種融資渠道，特別是私人投資。

卡特里娜颶風災后，新奧爾良市長瑞耐金并沒有去華盛頓繼續尋求政府撥款，而是帶著重建思路去紐約的華爾街，尋求金融機構和私人資本參與重建。

政府可以協同金融機構設立重建基金，設計并發放多種金融產品，多種渠道融資。不能過分依賴政府撥款和民間捐贈，關鍵是靠商業機構和民間資本的投資。一些重大基礎設施和項目可以采取政府與私人資本聯合的方式參與。

確定幾個優先發展區域

基礎設施和房屋重建不可能一下子全面鋪開，應該首先確定幾個優先發展區域。這些優先發展區域起示范和種子開發的作用。它們的開發可以重建受災群眾的信心，建立投資商的信心，誘導后續開發和建設。在新奧爾良重建中，首先確定了17個這樣的優先發展區域。

這些區域要有吸引投資的潛力，在視覺上容易看到，能產生很好的視覺和心理效果；要有聚集效應，能聚合一些同類商業類型，形成規模效果；要有比較充分的土地和資源，有后續拓展和深化的空間；要提供學校、醫院和圖書館等市民設施，提供社區服務，建立社區信心；要重視社區設計，營造宜人的場所感，提供市民公共空間，凝聚社區人氣。

這些優先發展區域是種子開發區域，它們的成功與否決定后續開發的質量。

提供就業機會對受災群眾最重要

對于受災群眾來說，最重要的重建是提供就業機會和技能。新奧爾良重建計劃的最大一部分內容是發展多樣性的區域經濟，恢復就業。

政府和社會提供的災后救濟，包括臨時住房和生活設施并不能保證受災群眾長久的生存和發展。受災群眾的真正福祉在于他們能否在當地有就業的機會。

他們很多人災后住在政府提供的臨時住房或者異地的親朋好友處。半年之內他們都會陸續返回原居地。除了提供住房和道路、用水和污水處理等市政設施外，他們能否返回的關鍵是，是否在當地就業。災后重建項目應該優先照顧當地就業。另外，政府可利用重建基金實施就業培訓，提供就業技能。

原有的經濟設施基本被破壞，而經濟設施和經濟鏈的恢復周期遠比房屋等基礎建設時間要長。這就是為什么前面提到要進行系統細致的經濟數據收集和分析的原因。這些數據包括人口、教育和技能。

另一方面，要分析當地經濟基礎、資源、市場和潛力等，提供切實可行，并能保持長期活力的經濟發展方案。這些方案的首要目標應該是解決當地人口的就業。同樣，經濟發展主要依靠民間資本的投資，政府提供優惠政策。

總之，大規模的災后重建是個長期的系統工程，需要多方力量(政府、民間和專業機構)的共同參與。受災地區肯定是災害頻發地區，所以重建計劃尤其需要審慎和科學，計劃的有效性應該持續百年或者數百年。

(作者系悉尼大學規劃研究中心研究員

摘自《望新聞周刊》2008年第22期）