國內專家：把災區重建為國家試驗區

彭真懷

可以把解決當地問題與探索全局共性問題相結合，在重點領域和關鍵環節率先突破，為全國其他地區風險大、涉及面寬、觸及利益層次深的改革，起到積極的示范和帶動作用。

我們完全可以做得更好，把災區重建為全球可持續發展的典范。

為了點亮生者的希望，慰藉逝者的靈魂，我建議運用戰略性思維、國際化視野，對災區重建做出綜合配套的政策設計，把災區重建為國家試驗區，以科學發展與社會和諧為主題進行制度實證，在中華民族的救災史上寫下濃重一筆。

1755年的里斯本地震，重建了一個建筑一流、抗震水平一流的大城市。我相信我們完全可以做得更好，把災區重建為全球可持續發展的典范?，F在，我們需要用科學精神和法治精神，深刻反思與糾正發展模式上的偏差，謀定而后動，堅持尊重自然，堅持救災要急、重建要穩，堅持以人為本、民生優先，堅持統籌兼顧、突出重點。

具體建議體現在以下五點。

第一，災后重建要有科學精神，敬畏自然，面對不宜生存發展的環境，該退的退，該避的避，該棄的棄，避免今后出現類似災難時生命和財產的損失。

災后重建的前提是要有一個“戰略性的環境總體評估”。這一評估應當與地質勘探一起啟動，并在整個重建過程中貫徹始終。從我國地震帶分布情況看，昆明---成都---蘭州---銀川這條南北地震帶綿延數千公里，涉及地區包括從云南、四川西部、寧夏到甘肅東部，屬于地震密集帶。以汶川、北川為震中的重災區，正處在這條南北地震帶上。

這個被稱為龍門山斷裂帶的區域，位于青藏高原與四川盆地的接合部，是南北地震帶上地殼運動最為活躍的地帶。規模大、地質構造復雜，屬于地震發生較頻繁地區。不算古代文獻，這個區域從1933年起，共發生5級以上大地震32起，其中6級以上地震13起，7級以上地震4起。

這次地震的重災區約10萬平方公里，包括6個市州、88個縣區、1204個鄉鎮，涉及2700多萬人。這個區域是我國環境較為惡劣、各類自然災害多發地區，地震災害、地質災害、洪水災害頻發，生態環境極其脆弱，災后重建必須考慮到這一特殊的自然地理環境條件。

建議災后重建應當堅持自然災害要素一票否決，選擇安全地帶異地重建，有步驟地遷移人口。包括以少兒人口為主的“教育移民”；以青壯勞動力為主的“勞務移民”；以不適宜居住條件為主的“生態移民”；以及以孤寡老人、殘疾人為主的“福利移民”。這樣做既是對群眾生命和財產安全的保證，又是對自然的尊重。

第二，災后重建要調整戰略思路和總體布局，實行政界與學界結合、國內與海外結合，研究和反思先行，不可倉促上馬。

災后重建要把生態環境指標作為災區生產力布局的基礎考量，推進規劃環評。這次地震造成四川、重慶、陜西等8省區市水庫出險2380座，險情主要為大壩裂縫、壩體滑坡、溢洪道毀壞、洪水洞垮塌、防浪墻斷裂、壩坡塌陷等。其中69座水庫存在潰壩險情，存在高危險情、次高危險情的水庫分別達到320座和1991座，暴露出規劃環評制度的漏洞。我的看法是，行之有效的制度和技術安排，既能有助于減少災害的發生以及災害造成的損失，還能有助于撫平災害對經濟社會的沖擊和干擾。

災后重建規劃可以分為過渡期規劃和長遠規劃兩個階段。應急的過渡期規劃主要為安置區選址，包括場地、基礎設施配套，以及必要的保障設施，然后在災害調查、科學論證、地質地理條件評估的基礎上，制定災后恢復重建的長遠規劃。其中應包括城鎮體系規劃、農村建設規劃、基礎設施建設規劃、公共服務設施建設規劃、生產力布局和產業調整規劃、市場服務體系規劃、防災減災規劃等。

按照《城鄉規劃法》的要求，統籌編制城鄉重建規劃。不僅要考慮城市，而且要兼顧縣(市)、鄉、村。重建的建筑物首先要考慮抗震，然后才是美觀。在住房建筑結構上要注重提高抗震性，農村宜提倡采用當地傳統的木結構，城市宜采用鋼結構或現澆鋼筋混凝土結構。

第三，與災后重建的硬件建設相比，我們更需要關心災后重建的制度性安排，建立一個充滿希望的公民社會。

災后重建是一個龐大的系統工程，除了政府要承擔應有的責任之外，公民社會同樣不能缺位。中央和地方政府重建機構應該以開闊的胸懷，在稅收政策上鼓勵企業認領重建項目，支持信譽良好、有高度整合能力的國內外慈善機構參與重建。在這個過程中，還應當十分注意政府各部門之間、部門與社會團體之間的工作關系，避免浪費政策資源和資金資源，確保高效運轉。

我想強調指出的是，災后重建一定要避免“政績”攀比，嚴防各種腐敗，探索和健全一套有效的監督制約機制，嚴懲重建過程中的克扣挪用、與民爭利、官商勾結、尋租分利等行為。現在，媒體每天都在播報捐贈款物和重建信息，但缺乏應有的細節資訊。我建議加以改進和完善，從事救災款物管理和災后重建的部門及其工作人員，所開展的工作應公開透明。要把人財物用在“刀刃”上，真正服從于有利于子孫后代、可持續發展的長遠利益和目標。

值得注意的是，政府撥款和民間捐贈不可能是長期穩定的資金來源，而且數量有限，無法解決災后重建的長期需求和可持續發展，應該拓寬多種融資渠道，特別是民間投資。這就需要制定適用于災后重建的有關稅收優惠政策。包括企業所得稅，因震災造成的財產損失、公益性捐贈支出準予扣除；個人所得稅，個人重大損失可根據地方政府規定減征；資源稅，納稅人開采或者生產應稅產品過程中，因地震災害遭受重大損失的，由當地政府決定減征或免征；境外捐贈的救災物資免征進口環節稅收等。

第四，災后重建應當能夠證明，廢墟是起點，是進步的長鏈之一環，由此造就多難興邦的民族氣質與品格。

災后重建應當考慮為汶川地震遇難者立一座紀念碑，昭示每一個普通生命的尊嚴，讓幸存者有一個可以哭泣、祭奠、追憶的地方，以具體行動豐富國家倫理。這項工作屬于文化重建的范疇，應納入災后重建的統一規劃。建議把每年的5月12日至18日定為“防災和志愿者周”，并在全國進行地震演習。

還有，重視對地震遺址實行完整保護，這是留給后世開展地震研究的寶貴知識資源?？梢钥紤]在地震廢墟上建設國家地震公園,在公園內設立地震知識普及館、地震資料展示館、地震實物陳列館、地震播放影像館等。

災后重建考驗行政效率，是綜合國力的一個重要組成部分，是評價政府工作與進步程度的一個重要標志。對于幸存的受災群眾來說，最重要的是安身、安心和安定。這就要求，災后重建的重點領域，應優先支持修復受損嚴重的基礎設施，主要包括電網、公路、鐵路、民航、城鎮供水和污水處理、通信、教育、廣播電視、衛生設施等，以及因災損毀倒塌民房的修建；優先支持保障群眾生產生活條件的事項，確保受災群眾有飯吃、有衣穿、有干凈水喝、有安全住處，做好災后防疫和預防次生災害，主要包括修復農業、林業生產設施，水利、氣象設施，以及支持恢復農業生產的其他措施，創造就業機會，提供技能培訓。

第五，借鑒日本的經驗，在災后重建規劃討論和制定過程中，盡可能囊括各個界別的專家學者的智慧，完善與重建相關的法律法規體系。

一次又一次的地震災難，形成了日本人強烈的危機意識與防震觀念，積累了豐富的抗震經驗。在世界上，很難再找到第二個像日本一樣在平時也會認真進行各種防震抗震演練的國家。特別應該關注的是，日本十分強調依據法律對災害危機進行管理，實施災后重建工作，共有5大類、52部法律。其中，與地震災害有關的就有27部。

在地震發生后，日本政府通常會成立首相咨詢機構，專門負責調查災區的受損情況，對住宅、城市規劃、產業復興等提出對策建議，在廣泛征集社會各界意見的基礎上制定重建計劃。應當肯定的是，《日本建筑物抗震改進促進法》要求，學校、體育館、醫院、劇院、商場等公用建筑要增加抗震強度，使用期限能夠超過100年。在日本，如果一個不達標建筑無法通過修繕而達標的話，就只有拆除一條路，絕無回旋的余地。

從制度安排的角度考慮，我們可以參照日本阪神大地震的經驗設立重建基金。這個重建基金，實際上就是把國家財政撥付和社會捐助的款項，包括國外的一些捐助集中起來，根據重建規劃有效使用。同樣值得借鑒的是，日本在1966年就建立了完善的地震保險再保險制度，同時對參與重建企業實行一定的稅收優惠，為災后重建、幫助災民盡快恢復生活和生產活動發揮了積極作用。其金融機構也會采取臨時緩繳按揭貸款、減少貸款利息等措施減輕災民負擔。

這次新中國成立以來強度最大、面積最廣、破壞力最強的地震災害，是一次重大的政治經濟考驗，也在危機中蘊含著改革機遇。網絡和媒體展示力量，使災難信息在第一時間得以迅速公布，國際救援組織和醫療小組進入中國，表明了我們開始擁有前所未有的開放與自信。世界認識了一個強韌的民族，一個嶄新的中國。我建議在全球范圍內尋求專業支持，邀請國內外多方顧問力量參與，提供科學的重建依據，我們一定要編制出一份經得起歷史檢驗的重建規劃，為災區人民繪制出重建美好家園的藍圖。

（作者為北京大學中國地方政府研究院院長

摘自《第一財經日報》2008年6月11日 ）