行政問責制度的困境

郭巍青

行政問責制度不能僅僅只是行政部門內部上級管制下級的手段,它必須回應公眾的期待和要求,必須有利于提高政府的公信力,建立責任政府的良好形象。

另一種“超速”

今年4月28日凌晨4時多，由北京開往青島的T195次列車行駛至山東淄博境內的一處彎道時，因為嚴重超速而脫軌，與對面方向正常運行的煙臺至徐州5034次列車相撞。火車相撞導致70名旅客死亡，416人受傷，釀成近10年來最嚴重的鐵路事故。事后的調查表明，濟南鐵路局對施工文件和調度命令管理混亂，相關環節上也有一系列疏忽。結果，在本應限速每小時80公里的路段，T195次列車的實際時速居然達到了每小時131公里。這次事故不是天災，而是人禍。

既是人禍,便有責任歸咎問題。火車相撞發生于凌晨4點多,僅僅4小時之后,也就是早上8點多,鐵道部就宣布免去濟南鐵路局局長的職務。在官員的行政問責方面,這個速度是創了紀錄的。

但是這種創紀錄的速度所帶來的社會效果卻有點復雜。一方面，人們相信存在一個行政問責制度，相信它的確在運行并在起作用。另一方面，人們仿佛更不相信這個制度了。從后一個方面來說，質疑集中在兩點。第一，超高速的官員撤職，是有規則的嗎？在一次座談會上有專家尖銳地說，迅速撤掉某些官員，固然對安撫公眾情緒有作用，但是很難說是不是有“推脫責任”之嫌。第二，如此規模的人禍悲劇，責任追究應該到哪一級官員，這是有規則的嗎?在網絡論壇、QQ群、個人博客乃至NSN的簽名檔上,大量的言論要求追究鐵道部的責任。

必須要提到的是，3月25日，國務院總理溫家寶主持召開新一屆政府第一次廉政工作會議，并且指出，今年將加快實行以行政首長為重點的行政問責和績效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴重損害群眾利益等行為作為問責重點。對給國家利益、公共利益和公民合法權益造成嚴重損害的，要依法嚴肅追究責任。這段話被各大媒體廣泛報道，重點標出，表明政府要把行政問責作為最重要的制度建設任務之一，也表明輿論聚焦集中，公眾拭目以待。

不過相隔1個月,幾乎是總理話音未落,就發生了列車相撞的特大事故。這一撞，在行政問責方面撞出一連串的制度軟肋、法制瓶頸以及社會困惑。不能不承認的是,圍繞著行政問責，我們實在有太多的制度尷尬與制度困境。

法律困境

仔細回顧一下不難發現，因重大責任事故而追究高級領導責任，在此之前已經有多起。

1980年“渤海二號”鉆井船沉船事故，死亡72人，石油部長宋振明被解職，國務院主管石油事務的副總理康世恩記大過處分；1987年大興安嶺火災，林業部長楊鐘、副部長董志勇被撤職；1988年T80旅客列車(昆明－上海)顛覆，88人死亡，鐵道部長丁關根引咎辭職；2003年“非典”期間，因應對“非典”不力，當時的衛生部部長張文康和北京市市長孟學農兩名省部級高官被解職，另有上千名官員被查處。

“非典”危機之后的2003年12月，中石油川東油田井噴事故，243人死亡，中石油集團黨組書記兼總經理馬富才(部級官員)引咎辭職；2005年松花江污染事件，環保總局局長解振華引咎辭職。

在很多人眼里，2003年成為高官因責任追究而下臺的分水嶺，更多的是因為兩個標志。第一個標志是，“非典”危機之后，責任政府、問責制等等概念從學術語言轉化成為官方語言和公共語言，越來越頻繁地出現在領導人的講話和政府文件中。這種語言的轉換代表著一個根本觀念的轉換。過去的習慣講法是“首長負責制”，意思是一把手擁有拍板的權力。但是問責制卻意味著，要對權力的使用者建立責任追究制度。第二個標志是，也是從2003年以來，建立行政問責制度成為整個制度建設一項重要內容。2003年8月《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》出臺，被看做是國內首個地方政府的行政問責辦法。此后，天津、重慶、海南等多個省市，也陸續出臺了關于行政問責制度的相關規定。加上一些中央部門的，共有97件。此外，2006年1月1日生效的公務員法，對領導干部引咎辭職制度做出了法律規定，成為行政問責制度最重要的一部法律。

行政問責走向法制化和規范化，當然是令人鼓舞的進步。然而問題也在于，行政問責制度的法律基礎和規范基礎依然嚴重不足。總的來說，究竟什么職位與什么責任相關，什么權力與什么責任掛鉤，還是缺乏明確的規定。越是涉及高級官員的，越是這樣。

舉例來說，死亡30人的，屬于特大事故。膠濟線列車相撞死亡70人，當然就是極為嚴重的事故了。出了這樣的事故，負責任的應該是鐵路局長，還是更高層級的鐵道部領導？多位法律專家已經指出，在這樣的問題上，完全沒有明確的文本上的規定。

進一步說，官員為事故承擔責任的具體形式是什么？我國憲法和政府組織法里，早就已經有追究官員政治責任的“罷免”制度。而新近實施的公務員法則有“責令辭職”和“引咎辭職”的規定。這種多樣化的規定，可以理解為進步。但是苛刻地看，也可以理解為無法真的實行罷免而尋求更為寬松易行的措施。此外，寫檢討、接受批評算不算問責？撞車事故發生后，鐵道部要求全體反思，整頓各項制度，這算不算問責？所有這些，也都缺乏明文規定。

社會共識的困境

按照《牛津簡明政治學詞典》里的說法，問責制是民主制度的一個構成環節。在發達國家的問責制實踐中，一直有兩種不同意見的爭論。一種是擔心問責制度的發展失之過嚴，認為這會過于頻繁地擾亂行政部署，從而降低行政效率。另一種相反，擔心問責制度的發展失之過寬，不能有效地實現對于權力的約束。總的來說，擔心失之過寬，是大多數時候的主流看法。

在我們剛剛發展起來的問責制度實踐中，類似的寬、嚴之爭同樣存在。與西方發達國家不同的地方可能在于，在我們這里，寬嚴之爭不是成熟的制度設計上的分歧，而是經常表現為公眾與政府部門之間的互不信任與情緒對立。在很多時候，公眾傾向于認為政府部門在責任追究方面避重就輕，拋出替罪羊，只打蒼蠅不打老虎。而許多政府官員會以各種方法規避批評，并認為公眾要求過分。這種狀況表明，問責制度所遇到的困難，不僅在于法律的不完善，也在于缺乏社會共識。

“華南虎事件”是典型而奇特的例子。網絡上沸沸揚揚、鍥而不舍的“打虎戰役”成功揭穿騙局，取得完勝，已經成為社會公論，幾乎沒有異議。唯一的異議來自陜西省政府有關部門。應該有哪個官員或部門為這樣的事情負責嗎？追究處長？追究廳長？還是追究更高層的官員？這里不僅沒有法規可做依憑，更重要的是根本沒有共識。陜西方面緊閉大門，堅守不戰，無限拖延。其背后的邏輯也很清楚：為這樣的事情而處分官員，哪怕只是一個處長，是可接受的嗎？

另外一個例子還是與鐵道部有關。今年春節南方發生凍災導致春運嚴重受阻,危機消除之后,廣州市政協副主席在兩會期間尖銳批評鐵道部工作混亂,要求追究部領導責任。而鐵道部發言人則反唇相譏,質疑批評者危機期間在哪里,之后鐵道部一位領導還高調自我評價鐵道部的工作可以打90分。有兩個原因使這個例子特別值得注意。首先,它清楚表明,在涉及責任歸屬問題上,當事的政府部門與社會評價之間存在很大的差異和對立。其次,與“非典”期間的衛生部和松花江污染事件中的環保總局比較，鐵道部更像是在使用以攻為守的策略,搶占高地,確保不失。如果這是對行政問責和官員責任追究的一種反應，那就的確值得深入觀察和分析了。

發展獨立的責任調查

行政問責制度不能僅僅只是行政部門內部上級管制下級的手段，它必須回應公眾的期待和要求，必須有利于提高政府的公信力，建立責任政府的良好形象。要做到這一點，應該盡快地推動和發展具有相對獨立性的責任調查和績效評估。對于像膠濟線列車相撞這樣的重大事故，尤其應該如此。

怎樣才能有獨立的調查？這在方法、程序、組織以及技術上當然需要做很多研究。但是，它絕沒有想象中那么困難。越來越多的官員到國外去培訓過、進修過、考察過了，難道不知道，現代公共管理包含了關于調查和評估的種種理論和方法嗎？關鍵還是在觀念。如果真誠地愿意負責，真心希望政務公開，就可以發展出獨立的調查。這種調查都是方法公開、程序公開、結論公開的。由此它會引導出教訓吸取和社會學習，從而超越單純的官員個人追究，也會逐漸積累社會共識，使責任政府與社會信任良性互動，相得益彰。

(摘自《南風窗》 2008年第11期）