大部制，政府的自我革命

　　這是一次綜合性的改革，還是一場自我革命，改革的領(lǐng)導(dǎo)者是政府，改革的對象也是政府。進(jìn)行到這一步很不容易，要實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，還會有很多困難和新的矛盾，要有足夠的準(zhǔn)備。
　　——李君如
　　
　　自上世紀(jì)80年代以來，我國政府機(jī)構(gòu)改革的步子就不曾停過。1982年，改革開放以來第一次政府機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院組成部門從100個縮減為61個：1988年，第二次政府機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院部委由原有的45個減為41個，直屬機(jī)構(gòu)從22個減為19個，非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個減到44個，并第一次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”；1993年，第三次政府機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從原有的86個減少到59個；1998年，第四次政府機(jī)構(gòu)改革，改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原來的40個減少到29個；2003年，第五次政府機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院組成部門為28個：2008年，第六次政府機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院組成部門減為27個。
　　第六次機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是，我國實(shí)行了大部制。
　　第六次機(jī)構(gòu)改革之前，社會公眾對“大部門”的期望很高，20個?18個?“大部門”在大家的猜測和期待中越來越少，更有熱心人制作了理想中的“大部門”架構(gòu)，在網(wǎng)絡(luò)上廣為傳播，但實(shí)際中我們看到的步子很小。畢竟如果把機(jī)構(gòu)改革比喻為自我革命，革別人的命總比革自己的命要來得簡單和暢快。
　　不過，這樣的結(jié)果并沒有出乎業(yè)內(nèi)人士和專家們的預(yù)料。早在方案公布之前，許多外電已經(jīng)預(yù)測，改革開放以來已經(jīng)進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革的中國，這輪部委調(diào)整也將是一個“穩(wěn)妥的過程”。畢竟，這是有資可鑒的，日本、英國等國的大部制調(diào)整都經(jīng)歷了幾屆政府，推進(jìn)過程相當(dāng)謹(jǐn)慎。德國《柏林日報》3月4日也寫道，中國意識到目前部門機(jī)構(gòu)之間的一些問題，“解放思想”在中國仍是流行口號，但中國不支持劇烈調(diào)整，而更青睞漸進(jìn)的變革。
　　
　　評說這一次革命
　　
　　“這次中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案主要是轉(zhuǎn)變職能，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，溫家寶總理在政府工作報告中關(guān)于這次改革目的的描述宣告了大部制進(jìn)入中國。
　　事實(shí)上，伴隨著前五次的行政機(jī)構(gòu)改革，我國政府的職能已經(jīng)發(fā)生了改變，改革開放初期即中國工業(yè)化初期，組織、推動社會生產(chǎn)是政府的重要職能之一，當(dāng)時成立了不少行業(yè)部門，推動了鋼鐵、石油、煤炭、紡織等行業(yè)的快速發(fā)展。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，中國進(jìn)入工業(yè)化中后期，政府組織生產(chǎn)的職能降低，提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的需求增加。這就需要政府建立綜合性的管理部門。所以建立“大部制”的過程既是政府職能轉(zhuǎn)變的過程，也是適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程。
　　英國公共政策研究中心政府決策問題專家羅伯特斯坦說，面對超過13億人口和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的狀況，中央政府部門很難再做到管得太多太細(xì)。中國政府現(xiàn)在選擇把具體工作更多地下派給地方權(quán)力機(jī)構(gòu)，符合現(xiàn)代政府管理發(fā)展的需要。
　　美國《華盛頓郵報》說，對一個擁有許多大型國有企業(yè)的政府來說，機(jī)構(gòu)改革是實(shí)現(xiàn)減少政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)目標(biāo)的重要一步。
　　美國有線電視新聞網(wǎng)(CNN)預(yù)計，這次改革不僅能削減大量不必要的行政開支，更能將政府部門轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€“以服務(wù)、為職能”的機(jī)構(gòu)。
　　英國外交政策研究中心評論中說，中國希望借助這樣的改革，進(jìn)一步提升政府在民眾心中的信任度。
　　日本時事社則認(rèn)為，整合職能部門中的重疊機(jī)構(gòu)，是“大部制”改革的出發(fā)點(diǎn)，也將是下一步行政管理體制改革的思路……
　　革命不是目的，大部制不是目的，以大部制為途徑，轉(zhuǎn)變政府職能，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才是最本質(zhì)的目的。
　　在中央黨校副校長李君如看來，這次行政機(jī)構(gòu)改革的方向很正確，肯定了我國現(xiàn)有體制基本能夠促進(jìn)和解放生產(chǎn)力，而沒有以現(xiàn)在否定過去；明確了改革要以轉(zhuǎn)變職能為核心，既符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，也符合民主政治的要求，更有利于反腐倡廉。“推出大部制，我也很擔(dān)心，如果職能不轉(zhuǎn)變，就是壟斷，很可怕。但我們應(yīng)該清醒地對待這場改革，研究改革中可能出現(xiàn)的問題，多出些點(diǎn)子想些辦法，把這場改革積極穩(wěn)妥地推進(jìn)好。”
　　中國人民大學(xué)校長紀(jì)寶成認(rèn)為這次改革是1998年改革的延伸。“這次改革中住房問題被突出出來，這是關(guān)注民生的表現(xiàn)。機(jī)構(gòu)改革比較難，無論合、撤、并，都需要有更加科學(xué)和系統(tǒng)的論證。而且，任何一屆政府都不可能一步到位，只能在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐步深入地變革，但基本的國家職能機(jī)構(gòu)應(yīng)該穩(wěn)定。”
　　
　　發(fā)生在國外的革命
　　
　　政府管理的大部制，主要是市場經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國家最早探索實(shí)行的一種行政管理模式。現(xiàn)在經(jīng)合組織30多個實(shí)行大部制的國家里，政府內(nèi)閣機(jī)構(gòu)平均有16個。英國20世紀(jì)50年代末就開始了大部制，目前部門數(shù)量維持18個；法國自第五共和國以來，政府部門數(shù)量從20個減少至15個；德國則根據(jù)社會發(fā)展的需要對一些部門進(jìn)行了跨度較大的集成，形成了大交通、大農(nóng)業(yè)、大保障和大環(huán)保的部門模式，現(xiàn)有部門14個；日本2002年將原來的1府22省廳合并為1府12省廳，是大部門最少的國家；美國在2003年前長期保持14個組成部門，現(xiàn)在有15個。
　　與發(fā)達(dá)國家相比，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家和發(fā)展中國家，大部制改革還處于探索階段。在這些國家中，內(nèi)閣機(jī)構(gòu)設(shè)置最少的是阿根廷，有12個，內(nèi)閣機(jī)構(gòu)不超過20個的國家有俄羅斯和墨西哥，分別為16個和18個。更多的國家內(nèi)閣機(jī)構(gòu)在20個以上，30個以上的也很多，以印度最多，有41個內(nèi)閣機(jī)構(gòu)。目前我國處在發(fā)展中國家的平均線上。
　　被視為“西方政治體制的標(biāo)準(zhǔn)典范”的英國政府，早期也存在管理機(jī)構(gòu)重復(fù)、人浮于事的現(xiàn)象，如今的體制花費(fèi)了約30年的時間才得以確立。近幾年，英國政府也面臨著冗員和辦公經(jīng)費(fèi)捉襟見肘的情況。在過去10年里，每屆內(nèi)閣履新時，英國都會進(jìn)行政府部門的調(diào)整。布朗政府去年上任后，將原先的教育部一分為二，讓大學(xué)教育事務(wù)和中小學(xué)教育事務(wù)由兩位正部級大臣分別管理。去年年底，布朗還把原來的貿(mào)工部擴(kuò)充為商業(yè)及能源部。
　　
　　為早日“大部門”鋪路
　　
　　“這次改革的關(guān)鍵是實(shí)行了大部制。”中國人事科學(xué)研究院院長吳江這樣開始了對這次政府機(jī)構(gòu)改革的評價。在他看來，我國的大部目前還偏多，這需要一個過程，到2020年，我們的大部應(yīng)該在16～18個，至少會少于20個。而在實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)的過程中，以西方比較成熟的大部制國家為借鑒和參考，我們還需要注意到幾個問題。
　　通常西方能夠推行大部制并取得效果，有兩個明顯特征：一個是市場必須比較成熟，大量的工作由市場來做，政府對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)比較少。另一個就是行業(yè)組織、中介組織和第三部門比較發(fā)達(dá)，社會管理能夠更多地依托這些社會組織。目前我們這方面還不發(fā)達(dá)，大量的政府事務(wù)交不出去。這次雪災(zāi)就暴露了非政府組織的問題，我們?nèi)空腿罕娨娏x勇為式的自覺行動來完成救災(zāi)。今后只有大力培育社會組織，才能使政府真正瘦身。
　　大部制不只是壓縮機(jī)構(gòu)，更重要的是決策和執(zhí)行分開。大部制如果成為壟斷，那就是絕對壟斷。西方解決這一問題的關(guān)鍵就是將執(zhí)行和決策分開。英國的內(nèi)閣只有14個，卻有150個執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)有獨(dú)立自主權(quán)，管理方式上更多地擺脫了政治影響，講求效率，人員來自于市場，首席執(zhí)行官實(shí)行聘任制，基本上實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，執(zhí)行部門與大部的關(guān)系是合同關(guān)系。美國也學(xué)習(xí)了英國的模式。我們與英美情況很不同，能否構(gòu)建這種制約關(guān)系我們還需要探索。我們歷次的改革，雖然減了機(jī)構(gòu)，但沒有形成決策和執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的制約關(guān)系，這次改革對權(quán)力關(guān)系也是一種挑戰(zhàn)。
　　另外，協(xié)調(diào)問題也是各國大部制的難點(diǎn)，大部制表面上把協(xié)調(diào)問題迎刃而解了，但它只是把外部的協(xié)調(diào)難度轉(zhuǎn)移到內(nèi)部了，內(nèi)部是否也能迎刃而解是個問題，機(jī)構(gòu)間合并后，由于業(yè)務(wù)間有差別，加上長期的工作習(xí)慣和思維方式不同，處理不好會幾駕馬車同時行