村民自治：一場“靜悄悄的革命”

　　村民自治的發展過程充滿了爭論、質疑。華中師范大學中國農村問題研究中心的學者是以研究村民自治而見長的，直接感受和體會到村民自治在爭論中前行的艱難歷程。
　　村民自治是伴隨改革開放而出生和成長的。對于村民自治來說，今年具有十分重要的意義。1988年，《村民委員會組織法（試行）》正式實施，從而拉開了村民自治生長的序幕，迄今剛好20年。1998年，經過修訂后的《村民委員會組織法》得以通過，村民自治更進一步發展，迄今剛好10年。2007年黨的十七大則第一次在黨代會報告中將基層群眾自治制度列為中國特色社會主義的四大政治制度之一。
　　
　　《村民委員會組織法》提交全國人大常委會討論時，爭論特別激烈
　　
　　1970年代末和1980年代初的農村經濟體制改革，建立了家庭承包經營為核心的經濟體制，與此相呼應的鄉村治理體制卻還未定論。當時，有兩種思路：一是行政化的思路，即以自上而下的行政體制管理農村社會。這一思路有相當大的影響，因為它實施起來簡便，各級干部可以駕輕就熟地治理。另一種思路就是實行基層群眾自治，即在鄉鎮以下設立村民委員會，由村民實行自我管理、自我教育和自我服務。有相當多的人對這一思路存有疑慮：首先，村民自治在我國歷史上從未有過，人們十分陌生，不知該怎樣實施。更重要的是，村民自治的主體是村民群眾，由村民對村民委員會的事務當家作主，而一些人擔心農民的素質還不高，村民作不好主，農村會出現混亂。因此，直到1980年代中期，我國基層管理體制尚未定型。
　　將村民自治原則法律化的《村民委員會組織法》提交全國人大常委會討論時，爭論特別激烈，多次列入會議議程經過了多次審議。直到1987年底，這一法律才獲得通過。時任全國人大委員長的彭真是該法的積極推動者。早在上世紀80年代初，他就對在廣西一些地方自發出現的村民自治形式給予了特別關注，從1982年憲法的修訂開始，他就致力于將村民自治作為一項制度確定下來。《村民委員會組織法》雖然得到了通過，但由于爭議較大，還是作了嚴格的限定，將該法后面加上“試行”二字。也正是圍繞《村民委員會組織法》的制定，我們華中師范大學的政治學者張厚安教授等人開始將農村政治體制作為自己的主要研究方向，成立了全國第一家研究農村政治的機構――華中師范大學基層政權研究中心，重點就是從事村民自治研究。
　　
　　“九億農民的民主實踐，只有不到九個學者在研究”
　　
　　村民自治作為一項法律制度剛起步，就面臨著嚴峻的挑戰。1989年，許多人對是否在農村繼續推行以基層民主為導向的村民自治持懷疑態度，擔心實行村民自治會把農村社會也搞亂了。正是在這一緊要關頭，中央領導同志認為現在不是爭論村民自治要不要搞的問題，而是如何搞得更好。
　　1990年12月，中共中央批轉全國村級組織工作座談會紀要時，明確指出：“每個縣都要選擇幾個或十幾個村，開展村民自治示范活動，摸索經驗，樹立典型”。村民自治因此由點到面，由示范到全面推行。村民自治在實踐中創造了許多好的經驗，如后來寫入黨代會報告中的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的“四個民主”的提法就來自于村民自治實踐。
　　1998年，經過修訂后的《村民委員會》順利通過，去掉“試行”二字。正是在村民自治的實踐過程中，我們華中師范大學的學者們開始走向實踐，以發現和總結村民自治的實踐經驗為自己的使命，并將實證方法引入政治學研究領域。當時，國家主管部門的一位官員曾經感慨：“九億農民的民主實踐，只有不到九個學者在研究”。而研究村民自治的學者又主要集中在華中師范大學。
　　上世紀90年代村民自治的成功實踐，使村民自治聲名鵲起，被人視為一場“靜悄悄的革命”。與此同時，它也因為其“中國經驗”和“中國特色”而招致理論界的質疑。不進一步解決理論問題，會影響村民自治的進一步發展。我們專事研究村民自治的學者開始由實踐經驗轉向學術理論，根據中國經驗，研究村民自治在中國發生發展的歷史必然性和合理性，為村民自治的發展尋求更充足的理論支持。2006年，我在中共中央政治局第36次集體學習中，就“我國社會主義基層民主政治建設研究”作了專題講解。在這次專題講解中，胡錦濤總書記對于村民自治的意義作出了深刻的闡述。
　　
　　兩條基本經驗
　　
　　回顧村民自治在爭論和探索中不斷前行的過程，我們可以發現有兩條重要經驗：一是村民自治的發展也與我國改革開放其他方面的進展一樣，遵循的是“實踐第一”的原則。村民自治首創于實踐，當它上升為法律制度以后又是通過實踐活動，推動著制度的完善，形成了堅持黨的領導、人民當家作主和嚴格依法辦事三者一體的運行機制，使我國村民自治這一參與人數最多，也最為廣泛的民主活動沒有出現大的起伏動蕩，大大鍛煉了人民群眾的參政議政能力。二是著眼未來，從社會主義政治建設的戰略高度考慮。如果從單純的行政管理的角度，行政化的鄉村治理更為簡單，可能不會出現村民自治進程中發生的賄選等問題，但從長遠看，行政化治理只會進一步弱化廣大人民的民主能力，使他們難以全面充分享有民主政治進步的文明成果，他們的意見難以直接表達，他們的要求難以得到充分尊重，最終可能出現更多的不穩定因素。所以，實踐在先，著眼未來是村民自治發展的基本動力和保障。（作者為華中師范大學中國農村問題研究中心主任、教授、博導）