超越“民告官”現象：審視行政訴訟制度變革

　　評述由頭
　　“民告官”遭遇制度壁壘
　　“縣法院審不了縣政府”現象，一直是我國行政審判領域最為頭疼的問題。最高人民法院1月16日公布，將于2月1日起實施《關于行政案件管轄若干問題的規定》，就給這樣的“病癥”畫上了句號，該管轄規定明確：“被告為縣級以上人民政府的案件，一審應當由中級人民法院管轄。”
　　行政訴訟領域另一個突出現象是“民告官”案呈上升趨勢，與以往“民告官，但見不到官”不同，如今，“民告官”案件中，行政領導出庭應訴的比例越來越高，已漸漸成為一種常態。
　　從以上現象可以看出，我國行政審判工作在向前不斷推進。據統計，2007年各級人民法院受理一審行政案件首次突破10萬件。但隨著時代的進步和人民群眾對司法救濟的期待不斷增強，這些進步尚難以滿足審判實踐的需要，改革和完善行政訴訟制度已成為迫切的課題。
　　
　　“縣法院審不了縣政府”是我國行政審判中一個突出的現象，“民告官”案由同級法院審理，審理易受到行政干預，它的獨立性和公正性備受質疑。和諧社會需要完善的法治保障。行政訴訟作為重要的司法保障環節，在構建和諧社會過程中發揮著重要作用。然而，由于我國的行政訴訟制度建立較晚，不論是司法實踐還是制度本身都存在許多不足的地方，比如行政訴訟的入口過窄、審判的司法干預、原告資格的嚴格限制、公益訴訟的缺失等，以致一些行政爭議得不到及時的解決，公民權利得不到有效救濟，造成社會不和諧因素不能及時有效清除，不利于和諧社會發展。因此，非常有必要從建設和諧社會的高度審視我國行政訴訟制度的變革。
　　
　　從行政訴訟的入口上，拓寬行政訴訟受案范圍
　　
　　作為一種社會狀態，和諧并不意味著沒有矛盾。和諧狀態下的行政主體和行政相對人之間一旦出現行政糾紛，法律應當盡可能全面的提供救濟途徑。然而，出于各種原因和多重因素的考慮，我國行政訴訟受案范圍立法上做了大量限制，司法實踐上法律也存在不愿、不敢立案的現象，不利于行政爭議的解決，無形當中增加了社會不和諧因素。因此，從立法上擴大行政訴訟受案范圍，明確行政主體與相對人之間發生的行政爭議作為行政訴訟的受案范圍標準，有條件地將抽象行政行為、內部行政行為以及事實行政行為納入司法審查范圍。
　　同時，正確處理行政權和司法權的關系，減少行政終局裁決行為的范圍，盡可能擴大司法審查的范圍。司法實踐上法院要敢于立案，善于運用行政訴訟這一構建和諧社會的司法公器，以保障公民權利，監督行政主體依法執政。
　　
　　從行政訴訟的受理上，改革行政訴訟管轄制度
　　
　　行政訴訟管轄制度解決的是由哪一級以及由哪一個人民法院主管行政訴訟案件的問題。從我國行政訴訟法的立法規定看，除了一些有重大影響以及立法有特別規定的行政案件外，一般情況下行政案件由被告所在地的基層人民法院管轄。
　　這種制度安排根本的弊端在于，由于基層人民法院與被告隸屬于同級人民政府，甚至掌握著基層法院的人事權、財權，基層人民法院在行政審判中不免出現“立案難、審判難、執行難”的現象，一些法院行政庭甚至處于“休閑庭”的尷尬地位。
　　因此，如果不改革目前的行政訴訟管轄體制，行政糾紛不容易通過司法途徑獲得解決，其在構建社會主義和諧社會中的地位和作用，很難得到充分顯露和發揮。為了改變目前現狀，盡管司法實踐中一些地方行政訴訟采取“異地交叉管轄”的變通做法，但這畢竟是體制外的權宜之計。為了充分顯現和發揮行政訴訟在構建社會主義和諧社會中的地位和作用，必須改革現行的行政訴訟管轄制度。我們認為，行政訴訟管轄制度改革的基本思路是，從“人事權”和“財權”兩個方面改革現行司法體制，提高受訴法院的管轄級別，確保法院中立和獨立審判。只有這樣，行政訴訟才能有效解決行政糾紛，促進社會和諧發展。
　　
　　在行政訴訟當事人制度上，放松行政訴訟原告資格限制
　　
　　原告資格概念涉及特定的個人向法院提起訴訟的條件。一般而言，就某個司法性爭端向法院提起訴訟需要具有足夠的利益。從世界范圍看，各國行政訴訟制度對原告資格的規定都經歷了一個從限制到逐漸放松的過程，原告資格標準基本上走過一段從“權利受到侵害”到“不利影響”直至“公共利益”標準的歷程。
　　1989年我國頒布的《行政訴訟法》對于行政訴訟原告資格做了嚴格的限制。隨著社會發展，人民法院審判能力以及公民權利意識不斷提高，這種限制束縛了行政訴訟的發展。尤其在當前構建和諧社會的背景下，政府在依法調整人與人、人與社會、人與自然關系的過程中，不可避免出現各種形式的行政爭議。這些行政爭議有些侵害了行政相對人的法定權利，有些僅是法律上利益或者相對人與被訴的行政行為僅具有利害關系，而有些與相對人沒有直接利益關系只是侵害了公共利益。
　　盡管最高法院的司法解釋對原告的資格做了擴張性解釋，把原告資格拓寬到利害關系人標準，但仍然不能滿足保障建設和諧社會的需要。近年來，公益訴訟在維護客觀法律秩序、促進依法行政、維護利益均衡等方面發揮著重要的作用。因此，我們認為，和諧社會狀態下行政訴訟原告資格要實現從“法定權利”標準向“法律上的利益”甚至公益標準邁進。
　　
　　在行政訴訟審理過程中，設立規范的協調制度
　　
　　行政訴訟中能否適用調解，一直是一個有爭議的問題。我國《行政訴訟法》基于行政權不可自由處分之理論規定了除賠償訴訟可以適用調解外，人民法院審理行政案件不適用調解。然而在審判實踐中大量存在調解現象，經法院調解后原告撤訴甚至成為一些法院行政案件主要結案方式。立法上的禁止與實踐中大量運用的悖論現象是值得反思的。
　　我們認為，從完善行政訴訟制度的角度，既要充分考慮現實需要，又要符合法律的基本原理和規定，為此，應當建立規范的協調制度，而不是調解制度。協調是在法院主導下運用法律的基本原則和具體規定在雙方當事人參與與協商的基礎上解決案件爭議以及相關問題的過程，體現法律范圍內原則性與靈活性的統一。
　　協調與調解的區別在于協調重視過程，而調解強調結果；協調規范的是法院的活動，而調解注重當事人的意愿。我國現階段建立規范的協調制度是出于行政立法不完善、審判情勢、審判效果的考慮。如由于行政立法不完善，某些情況下行政行為沒有法律依據而是基于實現行政目的的需要，法院在審查這些行政行為缺乏法律依據，顯然對這種案件進行協調是必要的。有時行政行為合法，但基于一定的情勢，需要對訴訟原告給于一定的補償，或者幫助原告解決一些困難，法院簡單地一判了之并不利于解決矛盾，這種情況下協調也具有重要作用。
　　相反，如果人民法院機械地依據法律審理案件，不利于化解矛盾，甚至可能使矛盾激化，給社會帶來不穩定因素，不利于和諧社會的發展。從行政審判的效果看，人民法院在查明事實分清是非的基礎上，積極協調促成爭議解決，往往可以達到案結事了人和的效果。因此，我們認為，從有利于建設和諧社會的高度，行政訴訟應當設立規范的協調制度，對行政協調的原則、范圍、程序等作出明確的規定，以防止行政案件無原則的調解傾向，把監督行政、權利救濟與和諧社會有機結合起來，充分體現與發揮行政訴訟在構建和諧社會中的地位與作用。