黨國英　透過土地流轉看農村制度改革

　　剛剛結束的黨的十七屆三中全會指出：“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。”這可以說是吹響了新一輪改革的號角。
　　在大環境的影響下，“土地”成為新近以及未來相當長一段時間的“關鍵詞”，中國社會科學院農村發展研究所研究員、宏觀所所長黨國英也空前忙碌起來。境內外媒體的頻繁約訪讓他應接不暇，偶有抱怨之余，他還是盡其所能認真、嚴謹地為來者解讀國家新一輪農村改革方案對土地、農村、農民可能產生的影響。因為這種關注，是他作為一名長期研究農村問題的學者所希望看到的。
　　
　　土地流轉與農村改革潮流相符
　　
　　“土地流轉”并非新詞，但其真正引人注意還是在最近幾年。按照專業解釋，土地流轉指的是土地使用權流轉，土地使用權流轉的含義，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。但是作為土地制度改革中一項關鍵內容，土地流轉在實際操作中的應用范圍與限制成為各方關注的焦點。
　　那么，現在土地流轉改革的時機成熟么?現有環境下，放開產權，會不會出現很大的問題?
　　作為農業經濟學研究學者，黨國英主要業務專長就在于農村制度變遷問題研究。自1997年開始，他先后發表《中國農村社會權威結構變遷與農村穩定》等一系列論文，對農村改革方面的一些問題進行論述。對關于土地流轉的一些擔心，黨國英首先從土地流轉與農村改革的經濟發展大背景講起，予以解釋。
　　在我國，農村改革從土地改革開始，或者說，從搞承包制開始，這是毋庸置疑的。在這個過程中，解決了農村的溫飽問題。但是，解決溫飽之后，單單依靠土地承包制度已經無法進一步提高農民收入，也不能促進農村經濟發展。“這就需要與農村改革和其他的配套措施。使得城市化步伐有所加快，使農村的規模經營的水平有一定的提升。使得農民的生產方式發展根本的變化，使得他們實際有效工作日延長，這樣才可能提高他們的收入，才可以縮小農民和城市居民的收入差距。”
　　黨國英講到，農村改革開放30年，解決了中國人的吃飯問題，還大大豐富了人們的生活，這是一個奇跡。但是，這個奇跡發生的過程，也可以分為兩個階段。以上世紀90年代初期為界，此前中國農業獲得快速發展；之后，我國農業領域資本投入在增長，勞動投入和土地投入卻在下降。第二個奇跡之所以引人關注，是因為這一奇跡的產生不僅是勞動力投入的結果。制度在其中發揮了重要的作用。因此，在改革開放進入第30個年頭，更應根據新形勢，調整農村土地制度等相關制度，以確保改革的輪子持續滾滾向前。
　　2006年，《全國土地利用總體規劃綱要(2006～2020年)》提出了堅守18億畝耕地紅線的目標。隨著“十一五規劃”的制定，18億畝耕地紅線正式成為土地管理與宏觀調控的國策。“18億畝”，成為一條底線，也是一條分水嶺。各界對土地流轉與耕地面積的擔憂，也隨之增加。
　　在黨國英研究的過程中，“傾聽”也是他獲取信息的重要方式。上網傾聽百姓對土地改革的困惑和期待，通過調研知曉廣大農民對政策的需求，都讓黨國英的研究更加有的放矢。通過不同渠道，他發現，社會各階層對土地流轉規范性問題多有不解，也是他特意在不同場合，對“土地流轉”的必要性和作用加以闡釋。
　　黨國英解釋道，現有法律也允許農民流轉，農民的土地可以承包地，在農民之間可以出租、轉讓，甚至可以無償由別人使用、轉包，也就是說現有的政策并非不可以流轉，而是要在現有基礎上加強土地流轉工作，進一步促進流轉。黨國英將之歸結為兩個方面的問題，其中之一，就是農村集體所有的建設用地流轉，的確是現有法律給予它很多限制，這種限制不利于盤活土地的存量，不利于有效利用耕地，所以要在農村集體擁有建設用地上要做一些改革，使流轉的范圍和方式有一個積極的變化，讓集體擁有的建設用地成為真正的一種市場化的要素。建設用地起來已經被一些企業，乃至被一些個人在使用，這不存在兩極分化的問題。
　　“土地流轉的方向是確保農民的土地財產權。”這是黨國英涉及這一問題時一直強調的。土地流轉放活之后，一個城里人可以租幾千畝，甚至上萬畝的地，他自己不耕作，雇傭原地居民在耕作，這樣就出現住在城里人是“大地主”，如果政府不去強制規定，這種情況是不容易發生的，有一些地方政府為了推進所謂的“規模經營”，通過各種政府的權力資源，因為農民懵懵懂懂，他們很有可能把這塊地轉別人手中，出現“大地主”。我們國家的確很大，的確有一些地方政府會搞這樣的事，恐怕要有一個提前的考慮。
　　黨國英說：“只要管住規劃，流轉將有利于保護耕地，不會對耕地構成威脅。”同時，黨的十七屆三中全會中關于土地流轉的政策，主要側重于非建筑用地方面。在建筑用地方面土地流轉已經政策不斷成熟的農村改革過程中，這樣的探索不啻為對農村改革三十年來的一種肯定。
　　在這個過程中，既不能冒進，也不能等到把所有的配套措施都搞成熟了再施行。黨國英講到：“很有可能在放開產權時做一些工作，使得法治環境可能會暴露出自身的問題，再反過來去改變法治環境，可能在某一問題上，這個方面走得快了，另外一個方面問題就出現了，但是社會的進步就是這樣一個，多種因素反復交錯，反復影響的過程，現在在農民土地流轉方面，我們進行一定程度的推進，但是有一些問題突出了，再去解決其他的問題。”
　　
　　不要把私有產權看成是“為非作歹”的一件事
　　
　　2008年9月30日，胡錦濤在即將召開黨的十七屆三中全會之際，深入土地承包制的“發源地”安徽鳳陽小崗村考察時，指示土地承包將“長久不變”。從“長期不變”到“長久不變”，反映的是國家對土地承包制的鼓勵和農村土地制度改革的推進。在這一環境下，土地“永包制”再引熱議，“永包制”與土地私有的論爭也不斷。
　　黨國英，正是土地“永包制”提出第一人。
　　早在1997年，黨國英曾論述“永包制”問題，其時曾一石擊水。時至今日，十年之后，“土地制度改革”已成為流行詞匯，全社會都在關心這一問題，過去一直急迫呼吁農村土地制度改革的黨國英，卻在熱潮中冷靜下來。
　　黨的十七屆三中全會之后，黨國英撰文《推進農村改革的12個挑戰》，其中很大篇幅落墨于此。在文中，他將自己的擔憂和呼吁歸結為幾個要點：“改革要搞，勢在必行，但要守住幾個原則，第一，要講公正，不要把改革變成少數人侵害農民長遠利益的機會；第二，要講效率，不要在微觀機制上降低土地資源的配置效率；第三，要講國家糧食安全，要守住18億畝耕地的紅線。”
　　在研究土地制度的過程中，黨國英不但關注、研究中國歷史上的土地改革，同時著重研究了外國的土地制度和土地改革。他發現，即使在外國，對農民的私有土地也有很多制約。因此，在這一問題上，不能把私有權看成絕對私有，而公與私的界限也在模糊。
　　在經濟學中，將物品分為將公共品和私人物品，公共品需要搞共有財產，私人物品則為搞私人產權，黨國英用經濟學角度對這一問題進行分析時指出，“這當然只是一個總的說法。其實公共品當中有一些我們也未必就一定需要公共所有。”
　　就土地問題而言，黨國英一直主張總體要實行多元化的土地制度：“該國有的可以國有，該集體所有的就集體所有。在一定歷史時期，該私有的又可以私有。”黨國英注意到，北京2008年建設用地招拍的時候，就有一個人以住房開發的名義拍到一塊地，他就相應地享有這塊地70年的使用權。而現有法律規定，70年后，合同繼續延續，如果這個人蓋了房子以后，轉給新的房屋主人，這些業主對土地的使用權也是永久性的。黨國英認為，“其實，按照我們自己的理解，我們現在的城市土地已經有私人所有的某種性質，所以，這個時候，你將城市土地是國有地，其實這個國有產權是被名義化的，真正使用權是長期由私人所有，按照馬克思的說法，這樣的使用權在經濟意義上看的話，其實具有私人的性質，看一個所有權，不僅僅要看它法律上的意義，還要看經濟上的意義。”
　　
　　中國農村土地制度改革是一個漸進的過程
　　
　　時隔三十年，農村又一次走到改革舞臺的中心。農村改革關乎改革全局，無論是土地、勞動力等要素時常的改革，還是建立全國統一市場。保障糧食安全的改革，離開農村，離開城鄉協調，改革不可能進行下去。當下正值全球性金融危機此起彼伏、全球經濟增速放緩的關鍵是期，啟動和刺激內需是我國應對危局、轉危為機的關鍵所在，而農村正是內需有待開墾的處女地，通過改革使農村土地、宅基地等資源貨幣化，可以有效地增加農民收入，促使農民從土地上走出來，促使資本向農村流動，從而提高7億農民的收入。
　　在這樣的大環境的影響和相關政策帶動下，經歷了30年風雨歷程的農村改革進程，將以怎樣的姿態繼續向前發展?根據黨的十七屆三中全會的精神，黨國英就這一方面的有關問題進行了分析。
　　中華兒女：現階段深化農村土地制度改革，跟過去相比有哪些有利因素?
　　黨國英：我們和過去相比有幾個有利的因素。一，國家規劃的能力比較強，比如說基本農田和農地政府有規劃，這樣的農地的價值，如果要交易市場價格會很低，不至于成為投機的對象，當然我只說法律如果落實得好，不容易成為投機的對象。二、農民的幾項社保工作搞得比較成功，一個是農村新型合作醫療，第二，是農村醫療保障。這些措施造成，農民不至于因為天災人禍，特別是因為家里人得病而賣地，我說的“不至于”是相對而言，我們現在這個保障程度還不是很高這是事實。我們進一步進新型合作醫療的發展，推進農民社會化養老，更好地去做農村的最低生產保障這項工作，基本上可以防止農民因為日子沒有辦法過，而把地賣掉。
　　中華兒女：大家都知道，雖然30年來我們農村改革開放取得了很大成績，但是同時我們也深知未來深化改革的艱難。您在《推進農村改革的12個挑戰》一文中列出了未來一個時期農村改革方面需要重視的12個問題，那么歸納起來，我們將會面臨的風險主要有什么?
　　黨國英：我認為三種情況可能會造成風險。第一，如果我們的城市開放程度還不夠，二元體制還不能打破，會給土地流轉帶來問題。第二，害怕地方政府強制去搞規模化經營。第三，農村社會保障沒有進步。這三種情況下，就會帶來土地新一輪改革的風險。當然，這三個條件也不是一蹴而就的。我自己希望，隨著這三個條件的改進，土地流轉市場可以隨著這三個條件的變化而去深入改進。
　　前不久有網友向我提問時，用的人稱是“你們”“我們”，我則跟他講，不是“你們”、“我們”，而是“咱們”。
　　中華兒女：在繼續推進土地改革的道路上，我們將怎樣保證土地流轉的公平公正?
　　黨國英：概括地說，限行關于農村土地的法規有這樣的特點：在法規的抽象意義上看，農民擁有強度很高的土地財產權，但是從實際經濟關系看，地方政府和村集體的掌控者卻有強度很高的土地控制權。正是由于這個特點，地方政府的實際權力被放大了。
　　如果從制度上解決這個問題，不論是城市土地還是農村土地，我認為總的思路應該是“放開產權，關注規劃”。
　　同時，幾大措施要在現有基礎上繼續跟上，一個是城市要向農民開放，解決農民戶籍問題；農村的社會保障水平要提高，譬如新型合作醫療、最低生活保障、社會化養老等問題。我一直強調一句話：土地流轉是一個漸進的過程，不要浪漫，不要過激，不要為政績去搞強制。
　　中華兒女：新的土地改革對農村經濟的長期發展將起到怎樣的作用?
　　黨國英：我想這個問題的確是很值得回答，也是很多人所關注的。
　　我認為，農村的發展一定要有一整套的政策去協同。土地政策只是一個方面，我自己認為，深化土地改革在目前它的政治意義比經濟意義還要大，為什么這樣說?我們現在的承包體制對于鼓勵農民生產糧食作用仍然是比較大的，其實，保證農民土地投入獲得回報，土地的使用權30年都不需要，七八年可以解決問題了。我們為什么現在講30年不夠，還需要長期承包，是因為這30年沒形成一個強烈的國家對農民土地權益進行保護的一個姿態。而有了一個保護的態度，發育出一個法治的環境，就可能減少農村的土地糾紛，從而有利于農村社會穩定，這是一個方面，這樣一個政策，對于短期內增加農民收入，對于糧食增產，可能效果不大，甚至有可能還造成糧食的減產。‘但是長期看來是必不可少的，所以提“永包制”或者說包100年，表明國家對農民土地財產權進行保護的一個態度。
　　
　　文字編輯：華