改善人民與人大代表關系的法律思考

　　人民與人大代表的關系問題是人民代表大會制度的前提和基礎問題，是完善人民代表大會制度必須首先要予以解決的問題。由于人民與人大代表關系存在著諸多問題，制約了人民代表大會制度優越性的發揮，因此有必要就此問題進行分析和探討，通過改善人民與人大代表關系來完善我國的人民代表大會制度，發揮人民代表大會制度的優越性和特色。
　　
　　一、人民和人大代表關系的現狀
　　
　　《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（簡稱代表法）第二條規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。該規定表明了人民與人大代表的關系是代表關系。之所以是代表關系主要是由我國的國體決定的。我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，人民當家作主。作為一個民主國家，原則上應該由這個國家所有的人都來行使權力，都來普遍參與決定一個國家的重要事項。但在人口眾多的國家，特別是有13億人口的大國，讓所有人都來直接參與決定，參與國家的管理，直接行使國家的權力根本不可能。所以，最好的方法是由廣大人民來選擇自己的管理者，選擇自己權力的代行者，代表自己來行使國家權力。
　　人民與人大代表的代表關系表現在兩個方面：一是人大代表代表的人民的全面程度；二是人大代表履行代表職責的有效性。當前，代表關系的上述兩方面都存在著問題，致使人大代表不能很好地代表人民的利益和意志，制約了人民代表大會制度優越性的發揮。
　　1.人大代表代表人民利益和意志的程度較低。表現為：第一，代表法第二條、第五條對代表在行使職權時代表誰的利益的規定不明確。代表法第二條規定了人大代表代表人民的利益，第五條規定了代表受原選區選民或者原選舉單位的監督。選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。根據上述 規定，代表既可代表全體人民的利益，又可代表原選區或原選舉單位的利益，還可代表所在行業、單位和部門的人民的利益，這一規定的不明確就為代表的角色歸屬帶來了多種選擇。特別是在社會主義市場經濟條件下，人民內部的利益存在著多元化的趨勢，而且愈來愈明顯。在廣大人民的根本利益一致的前提下，各階層、各民族、各地區、各行各業以及中央與地方、城鄉的腦力與體力勞動者之間都存在著不同的利益，盡管不存在對立，但難免存在著矛盾和沖突。第二，由于我國過分強調人大代表廣泛性的特點，力求各行各業、方方面面都有適當數量的代表，從而使各種社會利益和訴求可以通過其在人大中的代表反映出來而介入決策過程。但從目前的實際情況來看，就存在這樣一個問題，某個階層或人群的代表必然會反映這個階層或人群的利益或意志嗎？因人們的身份有多樣性和復雜性，很難將一個人簡單地歸屬于一個階層。再加上人具有特殊性，在這個群體中的每個人因自身家庭條件、生活條件、個人條件等主觀因素的不同導致其未必能準確地反映該群體的利益和訴求。第三，人大代表的構成比例不合理。人大代表的結構上出現了“三多三少”的現象，即中共黨員多、非中共黨員少，干部多、群眾少，男的多、女的少。近年來，代表中又出現“兩多兩少”的新現象，即經營管理者多、普通職工少，個體私營主多、社會弱勢群體少。這種代表構成比例的存在，使得代表多的階層的利益和意志得到了反映，他們的權利有了保障。而占人口比例較大的階層，特別是處于社會底XTla/DT7J8x7jLYmMd52VqOxISEmfSnYUjCpzhUvrXI=層的弱勢群體，本來他們在政治資源和經濟資源等方面處于弱勢，再加上代表他們利益和訴求的代表少了，他們的民主權利就更得不到有效的保障。
　　2. 人大代表履行職責缺乏有效性。隨著人民代表大會制度的不斷發展，人大代表地位在不斷提升，各級人大代表的履職能力和議政熱情也不斷提高。但因種種原因出現了一些人大代表不能忠實地履行職責、為民辦事的現象，表現在以下方面：第一，有的代表履行職責熱情不高。有些代表沒有出席人大例行會議，個別代表在審議工作報告時沒有發表過言論，甚至一屆下來一次也沒有發表過意見，沒提過一個建議、議案。有的代表，忙于本職工作，聯系選民或選舉單位不夠，深入傾聽群眾的意見不夠，參加閉會期間活動不夠，甚至有的將履行代表職責作為“額外負擔”。第二，有的代表在提意見時，提建議和意見多，提批評少。第三，有的代表利用代表的特殊身份為自己謀取私利甚至為非作歹。部分人大代表履行職責不力，不僅損害了人民的利益，而且不利于人民代表大會制度優越性的發揮和人民當家作主權力的行使。
　　
　　二、人民與人大代表關系存在問題的原因分析
　　
　　之所以會出現人大代表不能很好地代表人民的利益和意志的狀況，主要是因為我們的法律規范和相關的制度不完善以及客觀環境造成的。
　　1. 強制委托代表理論存在缺陷。憲法第七十七條規定，全國人民代表大會代表受原選舉單位的監督，原選舉單位有權依照法定的程序罷免本單位選出的代表。代表法第五條和一百零二條、選舉法第四十三到四十七條、全國人大組織法第四十五條、地方組織法第三十八條都作了這方面的規定，這說明我國關于人民與代表關系在理論上實行的是強制委托說。強制委托說主張代表和選民之間建立嚴格的“私權委托”關系，代表通過選舉獲得選民的合法授權與委托，在法律上負有執行選民意志的義務，代表只能根據委托或準許行事，必須忠實于原選區的利益和意志。委托說是建立在由人民親自、直接參與和決定國家事務最理想的直接民主觀念的基礎上，側重選民的參與程度，體現了較高的民主發展要求。但委托說存在以下問題：一是強調選民享有直接管理國家事務的普遍權利，認為代表只能作為傳聲筒，傳達人民的意志，不能作出任何的肯定決定，選區給代表下達的指令只能由全體選民協商表決而成，而如果每個選民須全心全意、不間斷地致力于政治事務又勢必造成政治肥大癥。從技術角度講，大范圍的民主政治中，對具體公共事務廣泛、直接的參與迄今為止還不可能具有制度的連續性，因此各選區選民全體議決事務后給代表下指令的方式不可能實現。二是因每個代表只能反映本選區的利益和意志，而不能積極地為全民族的整體利益說話，容易滋長地方保護主義，并且因代表缺乏共同的利益基礎，各自偏執于本選區的特定利益，難免使代議機關在利益抉擇過程中不得不面對過于分散且難以調和的利益關系，無法有效地調節市場經濟社會多元化的利益格局。
　　2. 人大代表的法理定位不清。人大代表是一種資格呢還是一種職務？選舉法和代表法的規定不明確。代表法第二條規定，全國人大代表和地方人大代表依法選舉產生。選舉法第三條規定，年滿十八周歲的我國公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限，沒有被剝奪政治權利，都有選舉權和被選舉權。這說明選舉法對代表的條件與選民的條件一樣。代表法也沒有進一步規定作為代表應具有的最起碼的條件。從上述的規定來看，人大代表是一種資格。資格是指從事某種活動應有的條件身份等，且這種條件一般而言是一種最低限制的條件。正由于是一種資格，因此代表只要具有起碼的選民資格條件就行了。而代表法第六條規定，代表依照本法的規定在本級人民代表大會期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的活動，都是執行代表職務。而選舉法第四十八條和第五十條中又有4處談到代表職務。從這些規定來看人大代表是一種職務。作為一種職務，除了具有作為人大代表的資格外，還應具有在履行代表職責資格條件的基礎上獲得了國家職務性的崗位，而代表法沒有規定履行代表職責的資格條件。作為職務還包括職權和職責，且職責和職權具有不可讓與性。代表法只規定了人大代表的權利和義務，而沒有規定人大代表不履行義務應承擔的責任。正因為代表法和選舉法的規定不明確，致使在現實生活中，有些人認為人大代表是一種榮譽稱號，只是獲得了代表人民行使管理國家權力的某種資格。這既導致了一些人大代表不具有履行代表職務必備的條件，致使其在主觀上不能很好地履行代表的職責，又導致了人大代表沒有認識到作為代表應有的崇高法律地位和重大的政治責任。從現實情況看，因人大代表都有本職工作，在少數人的思想里已經形成人大代表是取得某種地位，而不必承擔相應的法律責任，人大代表之所以積極地發揮作用是作為人民代言人的使命感使然的觀念，這就使得當本職工作和代表工作發生沖突時，當行使代表職權會導致自己的利益受損時，就難以保證人大代表會堅持行使代表職權，從而影響到人大工作的開展和人大代表作用的發揮。
　　
　　3. 相關的制度不夠完善。（1）是選舉制度的不夠完善。表現在：其一，按階級和身份確定代表的結構已經不適應社會發展的需要。改革開放后我國的社會階層發生了巨大的變化，除了工農兩大階級未改變外，在兩大階級內部出現了具有不同經濟地位和利益特點的社會階層，同時也出現了一些新的階層，在這種形勢下，再沿用原來的以政治身份、戶口身份和行政身份來劃分社會階層的做法已經不適應當前社會發展的變化。其二，對人大代表城鄉的比例分配不合理。根據選舉法的規定，省、自治區、自治州、自治縣人大代表的名額按農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數。這種分配方式在歷史上曾起過一定的作用，但是在今天，城鄉人口比例發生了較大的變化，再按照這種分配方式，有違憲法規定的法律面前人人平等原則，也違反了選舉權的平等原則，即一人一票，每票價值相等。其三，人大代表選舉的民主程序不夠完善。過分強調代表的廣泛性使得代表的產生多系“組織安排”，對代表職務是被動地接受，于是對選民的責任心不強。對代表候選人介紹少，沒有實行競爭制度，既容易導致公民選舉權意識淡薄，對選舉不感興趣，又導致公民被選舉權意識、當選代表責任意識淡薄，嚴重影響我國公民選舉權的實現程度和實現質量。其四，我國目前人大的選舉實行直接選舉和間接選舉相結合的方法，即縣鄉實行直接選舉，地、市以上實行間接選舉，這種選舉方法隨著市場經濟的發展，將會暴露出以下弊端：層次過多的間接選舉不能全面確切地表達選民的意愿，必然模糊代表和選民之間的責任關系，削弱了代表和選民的聯系，使得選民難以對代表實行真正的直接監督。（2）代表法沒有規定人大代表的代表責任，不利于代表意識的培養和責任心的增強。對代表的監督僅作了原則的規定，但因選民和選舉單位不了解代表履行職責的情況，很難對代表實行有效的監督，致使代表只要不違法就能干滿一屆的代表終期制。（3）我國代表實行兼職制度。絕大部分的人大代表都有自己的本職工作，人大代表行使職權沒有固定的報酬，只有少量的開會期間的補助，其工資來源于其本職工作，缺乏利益驅動和物質保障會使人大代表行使職權失去了利益動力，勢必影響代表行使職權的積極性。加上許多代表忙于本職工作而無暇兼顧人大代表工作，直接導致了代表參政積極性不高。實行兼職代表制無法保障人大代表職務所要求的特殊素質，使得人大代表難以勝任人大代表工作，直接導致了代表職權的弱化。
　　
　　三、改善人民與人大代表關系的措施
　　
　　改善人民與人大代表的關系問題，是完善我國人大制度的首要任務和前提，關系到人民代表大會制度的正常運行和我國法治社會建設的步伐。由此，根據存在問題，我們認為應該從以下方面來完善。
　　1. 在理論上完善委托代表制。當今世界上存在兩種代表制理論。除了委托代表制外，還有獨立代表制。獨立說基于社會分工原則，主張在代表和選民之間建立信任關系，代表在政治原則上忠實于選民，在具體政治事務方面則有權自由決斷。按此說，因不具備實行直接民主制的條件，人們必須通過他們的代表來做一切他們自己所不能做的事情，人民應推選能比選舉者更好的理解普遍事務的個人，使人民的普遍利益得以實現。其優點在于將具有較高學識、能力和參政經驗的公民選入代表機關，有利于作出更加合理的判斷，形成高質量的決策，促使代表獨立履行職權保證代議機關正常、有序進行工作。代表和選民之間的分工有助于國家權力各部門之間的制約和平衡，形成代表提煉、篩選選民意見，代議機關的決議是既源于選民同時對選民又有約束力的制衡關系。獨立代表制是代表制發展的必然趨勢，由于它貫徹了社會分工原則，比委托制具有更多的現實可行性，應當成為我國代表制建設和發展方向和目標，但因為獨立代表制強調在具體事務的決斷中，代表有權依照自己的意志獨立行使職權，不受選民的約束。這種不受約束的度把握不好易導致代表個人代替一切，而不顧選民的利益和意志，破壞了民主的本質。由此我們應當實行委托和獨立相結合，選取兩種代表制的長處。具體操作如下：（1）人大代表應代表選舉產生的原選區或原選舉單位的人民的利益，對該選區或原選舉單位的人民負責。（2）在反映意見或利益要求上，代表應客觀全面地反映整個選區的選民或單位的各種意見。這種意見應無損于全局利益。當整體利益和局部利益發生沖突時，代表應具有自主選擇權，以個人的良知與能力來判斷和抉擇，行使自主選擇權，采取他認為合理與明智的行為。
　　2. 人大代表的法理定位為一種職務。既然是一種職務，代表首先應具有行使職務必備的條件：（1）政治素質。人大代表應堅持四項基本原則，有愛國和忠實人民的信念。（2）較高的文化素質。表現為應具備一定的閱讀、寫作和語言表達能力。（3）法律素質。人大代表應熟悉我國的憲法、法律以及一些重要的規范性文件，具備一定的立法學、政治學等知識，通曉各級國家機構的性質、地位及其運行方式。（4）參政意識。應當具有權力主體意識，強烈的政治素質和積極的從政要求。（5）年齡的限制。應具有一定的社會經歷、工作經驗來勝任人大代表職務，尤其是全國和省級人大代表必須有個年齡的最低限制。其次還必須建立和完善履行代表職務的保障條件，如法律保障、時間保障、物質保障等。最后必須規定代表的責任，即人大代表違反職責應承擔的法律責任，包括行政責任和刑事責任。行政責任表現為人大代表不行使權力、錯誤地履行職責或阻礙法律實施等其他違反職責的行為時，應受到來自人大內部的處分，這種處分可參照于行政處分。若違反職責情況嚴重，可依法定程序予以罷免。刑事責任指人大代表若因為違反職責足以達到觸犯刑律的，可以認定其構成了職務犯罪，如利用職務便利而進行經濟犯罪或故意或過失泄露國家秘密等，依法要承擔刑事責任。
　　3. 完善相應的制度。第一是完善選舉制度。一是縮小農村每一代表所代表的人口數與城市每一代表所代表的人口數的比例，甚至消除城鄉差別。二是擴大直接選舉的范圍，如先擴大到省級及其以下實行直接選舉，而后再擴大到全國人大代表的選舉。因為直接選舉比間接選舉更具有代表性，直接選舉的結果由人民自己來決定，選出的代表能真正反映全體選民的真實意志。而間接選舉是由人民的代表來代替人民選舉，不能準確地反映選民的真正意志。三是實行競爭制度。在代表候選人的提名、醞釀、確定環節及代表候選人的宣傳介紹方式實行競爭性選舉，在這個過程中，可讓選民全面了解候選人的政治態度、對某些問題的看法及政治活動能力等，從而選出能代表自己利益和意志的代表，也有利于增強代表為選民服務的責任感和使命感。第二是加強對代表的監督，保證人大代表為人民辦事。如建立代表履職情況登記制度，建立代表述職和評議制度，建立代表考核制度等來完善對人大代表的監督制度。第三是逐步使人大代表成為一種職業，這有利于保障人大代表充分行使職權，有利于強化人大職權，改變人民代表大會的疲軟現象。目前急需要做的是各級人大常委會的組成人員實行專職，讓專職委員全身心地投入參政、議政和監督工作。
　　
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　　（作者單位：浙江工商大學法學院）