欠發達地區村民自治若干問題

　　按照村民委員會組織法規定，全國不少地方將于2008年進行新一屆村民委員會換屆選舉。這是我國民主政治建設中的一件大事。如何依法進行換屆選舉，進而推進村民自治向縱深發展，對于欠發達地區是一個需要深入研究的重要課題。
　　
　　一、 欠發達地區村民自治運行中存在的問題
　　
　　我國的村民自治經過近20年的實踐，取得了巨大的成績，積累了很多有益的經驗，特別是1998年村民委員會組織法正式頒布實施，標志著我國村民自治進入一個新的時代。近10年來各地村民自治開展得比較好，成為社會主義民主最廣泛的實踐活動。但是，無可諱言，當前村民自治還存在一些問題，村民自治的實際效果與村民自治的制度設計目標還有不小的差距。尤其是欠發達地區，村民自治存在的問題更加突出，主要表現在：
　　1.村民政治參與度有待提高
　　在村民自治中，反映的村民政治參與度總體來說比較高。據民政部的不完全統計，各地的村民參選率一般在80%以上，有的地方甚至達90%以上。但村民的政治參與度并不僅僅表現在參選率上，重要的是村民有無參選的意識，對選舉有無熱情，村民能否投身于村民自治的全過程中。實踐中的情況還是不容樂觀的。
　　一是村民親身實際參加選舉的并沒有統計的那樣高。如中西部一些地方，農民外出打工比較普遍，據初步估算，安徽省外出打工人員超過1千萬，占選民總數的四分之一以上，不少村外出打工人員超過50%，村民委員會換屆選舉期間不少人并不返回鄉，這都對選舉的參選率、成功率和合法性造成直接影響。實踐中不少地方為了提高參選率，把村民委員會換屆選舉時間定在春節期間，以利用春節期間大批村民返鄉的有利時機，盡可能組織更多的村民參與換屆選舉。
　　再一個就是為了提高參選率，一些地方根據村民委員會組織法第十四條的規定，在制定本省的村民委員會選舉辦法中規定：村民本人不能回村參加投票選舉的，可以委托他人投票，每一選民接受的委托不超過兩人。盡管這樣，但還是有一些村，由于外出打工人員太多，難以達到選舉的法定人數，致使換屆選舉難以進行。有的村，為了使選舉得以進行，在對每一選民接受委托不超過兩人規定的掌握上控制就不是很嚴。另一方面，一些地方在選舉辦法中規定：對老弱病殘不能到現場投票的選民，可以設立流動票箱，登門接收選票，意在提高參選率。但實際操作時有的又失之規范，村民頗有微詞。
　　二是村民對村務關心度不夠高。欠發達地區不少村經濟發展水平較低，大多無村辦企業，農村人均純收入只有3000元左右，有的甚至更低。因此，不少村民把外出打工或舉家外出打工作為生存和發展的首選，這些村民對村民自治就缺乏必要的熱情，甚至在換屆選舉時也囿于經濟原因不愿專門回鄉參加選舉。
　　三是村民自身民主意識不強、主體意識不夠。雖然經過若干屆換屆選舉及長期村民自治實踐的洗禮，但農民總體上對村民自治的認識還是不足的。有的村民認為選舉只不過是“走過場”，存在糊弄人之嫌；有的還認為選與不選無所謂，選張三選李四無所謂，反正都是上面選定的，沒有認識到主張政治權利與自身切身利益直接相關，故而參加選舉的積極性不高，缺乏熱情和激情。
　　2.換屆選舉有待進一步規范
　　換屆選舉實踐中還有不少問題需要研究并加以規范。
　　一是設立流動票箱問題。不少省在選舉辦法中都有“流動票箱”的規定。設立流動票箱，主要是考慮農村的一些實際情況，益處是有助于提高參選率，以利更多的村民行使民主權利。但現實中反映出這方面問題卻比較多，具體操作上容易形成弄虛作假，如擴大流動票箱使用范圍，甚至有暗箱操作問題等。
　　二是候選人條件設定問題。村民委員會組織法第二十三條對村民委員會成員作了原則要求，即應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務。有的地方的地方性法規在此規定下對村民委員會成員候選人條件作了類似要求。但是，實踐中也有的地方在具體選舉方案中對村民委員會候選人條件提出更高的要求，如規定違反計劃生育政策的不能當選為村民委員會成員等，結果導致有的村民當選為村民委員會成員后，因為其有違反計劃生育的情形，其他村民提出異議并不斷上訪。因此，對村民委員會候選人條件如何設定，值得研究。村民自治，屬于農村居民以村為自治區域、實行村民自己管理自己的自治。自治組織本身不是國家政權機關，村民委員會成員也不屬于國家公職人員，這種被選舉權也不是嚴格意義上的政治權利，從法理上說，這種被選舉權產生的法律后果更近似民法意義上的授予委托權，是否授予委托，以全體成員意思表示為依據。因此，選舉辦法應在依照法律規定前提下，由村民自己擬定、通過，其他機關越俎代庖是不妥當的。
　　三是選舉程序問題。村民委員會組織法第十三條對選舉程序作了原則規定：選舉村民委員會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人。候選人的名額應當多于應選名額。選舉村民委員會，有選舉權的村民的過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得當選。基于此，各地在選舉程序上存在“一步法”和“兩步法”兩種選舉方式。“一步法”就是所謂“海選”，一次選出村委會成員。“兩步法”就是第一步先選出候選人，第二步再選出村委會成員。兩種方式如何取舍，認識不一，需要進一步研究。
　　四是賄選的界定和處理問題。村民委員會組織法第十五條規定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨礙村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效。”該規定過于原則，既沒有對賄選的方式、數額、后果等構成賄選行為的要件明確規定，同時也缺乏對調查和處理賄選行為程序性規定。正是由于法律有關賄選的規定定性不明確，對一些情形難以認定，有的往往想依照刑法第二百五十四條關于破壞選舉罪的規定予以適用，這是不對的。因為該條僅適用于各級人大代表和國家機關領導人員的選舉，而不適用于村民委員會的選舉。同時，村民委員會組織法中的受理賄選舉報的機關有5個，結果也造成5個機關職責不明，處理效力不清，不同機關可能作出不同的處理結果，導致舉報者不斷向不同機關反映。實踐中，一些選舉上訪案件均與此有關。
　　
　　二、 認識與前瞻
　　
　　回顧這么多年來村民自治理論和實踐進展情況，我們不難發現在認識上還存在一些誤區，村民自治承載了太多的內容，把村民自治的意義提高到了不適當的地位，理論和實踐的反差就在所難免。村民自治的實質是什么，就是由農民群眾自己組織起來，自我管理、自我教育、自我服務，自己的事自己做，大家的事大家辦，共同辦理好本村的各項事務。一些專家學者對村民自治賦予更多的內容是不妥當的，如認為村民自治是初級階段社會主義民主政治建設的起點和突破口之一；認為農村基層民主是中國民主政治的開端；等等。也有領導同志認為，村民自治，實行直接民主，是最廣泛的民主實踐；農民把一個村的事情管理好了，逐漸就會管一個鄉的事情，把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力[1]。但實踐中，村民自治與人們預想和設計還存在相當大的距離，問題的癥結是我們對村民自治的作用、地位和性質定位不準確。村民自治的實質，就是一種社區民主。社區居民依法自己管理自己的事情，有利于調動廣大群眾日益增長的民主要求，有利于化解社會矛盾和保持基層社會穩定。其延伸的意義是使廣大基層群眾不斷進行民主的歷練，為社會主義民主向縱深發展積累資源。眾多的社區自治可以形成廣泛的社區民主網絡，這是很有意義的。正如美國著名政治學家喬?薩托利說：“這種網絡可以繁榮于整個社會，從而為政治上層建筑提供社會支柱和基礎結構”[2]。因此，正確認識村民自治的作用和地位十分重要。這里要把握以下幾點：
　　
　　一是村民自治是一種非政權性質的社區民主。馬克思主義認為，在政治意義上，民主首先是一種國家制度和國家形式。馬克思就此指出：“民主制是作為類概念的國家制度”[3]。列寧則進一步明確指出：“民主是國家形式，是國家形態的一種。”[4]這就是民主的本質和主要表現形態。顯然，社區民主是一種與國家政權民主相區別的非政權民主。因此，社區民主不可能也不應成為民主政治建設的主體工程，這種民主再怎么演進也不可能發展成為國家政權的民主。
　　二是村民自治的發展在很大程度上仰賴國家政權民主的發展和支撐。村民自治作為一種社區民主，與國家政權民主有著密切關系，沒有國家政權民主的支撐和示范，村民自治只能在低層次上徘徊。國家政權民主，是體現國家本質和政治制度核心內容的民主，它涉及國體、政體以及國家權力結構等民主的根本問題。國家政權民主發展的進度和水平直接影響村民自治的發展，前者對后者起決定性的作用，反之則不然。現階段我國社會主義民主政治發展的現狀決定了村民自治能夠達到的高度，想單邊推進村民自治取得重大進展是不現實的。
　　三是村民自治發展受諸多因素影響，對于欠發達地區尤其如此。村民自治進程既受到經濟制度和經濟發展水平的制約，又受到整個國家民主化水平的制約。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，國家和農村發展水平的不斷提高，新農村建設的不斷推進，更隨著政治體制改革的深入，村民自治也將會不斷得到提升，村民自治將成為我國民主政治發展系統工程的一部分。這里我們重溫鄧小平1987年在會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時所指出的，“大陸在下個世紀，經過半個世紀以后可以實行普選”[5]的論斷是很有必要的。這對于我們科學分析和認識我國民主政治發展進程很有幫助。這里所說的普選是指國家政權民主中的直接選舉。選舉制度是一個國家民主程度的重要標尺，應當說，直接選舉比間接選舉更為民主，更能體現民意。現代民主國家不能說它完全實現了普遍、平等的民主選舉原則，但直接選舉已基本普遍實行了。中國的民主化進程任重道遠。展望未來，到本世紀中葉，我國應當建設成為一個具有較高水平的法治國家。
　　因此，現階段，還不能奢望村民自治結出光輝燦爛的完美果實。當前，最重要的就是在法律框架下依法做好村民自治具體工作，使換屆選舉順利進行。
　　1.進一步做好村民自治的宣傳發動工作。在現代民主制國家，公民的政治參與是通過一套健全的制度來實現的。沒有健全的政治參與機制，就不會有高水平的政治參與。因此，建立健全農民的政治參與機制，滿足農民政治參與的愿望和利益要求，是十分重要的。“在處于現代化之中的社會里，擴大政治參與的一個關鍵就是將鄉村群眾引入國家政治。”[6]村民自治以及當前換屆選舉工作是村民政治參與的重要內容，應采取各種措施，調動農民政治參與的積極性、創造力。當然，這在欠發達地區是存在一定困難的，各方面應當研究解決和改進問題的思路和辦法。說到底，村民自治是村民自己的事。農民階層是最務實的群體，實行村民自治就要落實已有的法律規定，不能把村民委員會當作一級國家政權看待，不能使村委會嬗變為政權機構，更不能讓村委會承擔大量政權組織的任務。這方面我們還有許多工作要做。
　　2.依法做好選舉的具體工作。村民委員會組織法對村民自治的民主原則和程序規定得比較清楚，如規定村民委員會選舉由選舉委員會主持，由村民直接提名候選人，實行差額選舉，選舉的有效性必須做到“兩個過半”，實行秘密寫票、無記名投票、公開計票；可以對村民委員會成員進行罷免；涉及村民利益的8類事項都必須提請村民會議討論決定；實行村務公開，涉及財務的事項至少每6個月公布一次，等等。法律的這些規定非常好，嚴格按照這些規定來操作，一屆接著一屆干，村民自治就能不斷完善。現階段存在的問題更多的是社會大變革中社會問題的反映，這在相當長歷史時期內仍難以消除，欠發達地區更應下大力氣做好相關工作，引導、激勵更多的農民參與到村民自治中。
　　3.研究完善選舉操作技術工作。村民委員會組織法施行后，各地相繼制訂的相關實施辦法和選舉辦法，對村民自治作了進一步操作性的具體規定，如兩次選舉制度，即第一次選舉產生候選人，第二次選舉產生村委會成員；如流動票箱、委托投票等。實踐證明，這些細化的規定有的還是值得研究的。如本次換屆選舉，不少省實行“一票制”選舉制度，即通常講的“海選”。這種選舉簡便易行，減少繁瑣，有利于降低選舉成本，節約選舉時間。這也是通過實踐檢驗后做出的新選擇，與過去相比應當說是一個進步。當然，選舉制度的改變也應當依法進行。據了解，有的省在本省地方法規選舉辦法“二次選舉制”未修改的情況下，就下發文件規定采取“一票制”選舉制度，這是不妥的。
　　再有流動票箱、委托投票的規定，也有修改的必要。村民委員會選舉是村民直接選舉，是在一個較小的區域內進行的，設立流動票箱的初衷是方便老弱病殘不能到現場投票的選民，提高參選率。鑒于實踐中操作不規范，建議取消關于流動票箱、委托投票的規定。村民委員會直接選舉是最基層、區域范圍小的選舉，選民應當親自參加選舉，真實表達自己的意愿，這也是自治的重要精神。如果連這一點都難以做到，又如何談得上自治。
　　4.積極探索推進大村莊制改革。前一階段，各地鄉鎮區劃調整，對村已經進行一些合并，行政村范圍有所擴大，但從實踐看，進一步進行村莊合并、擴大行政村范圍還有很大空間。這對于提升村民自治能力，減少行政村數量，減少村干部數量，壯大行政村經濟實力，減輕民眾和國家負擔，都有重要現實意義。
　　
　　注釋：
　　[1]《彭真文選》，人民出版社1991年版，第608頁。
　　[2]喬薩托利：《民主新論》，中國東方出版社1998年12月版，第10頁。
　　[3]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第280頁。
　　[4]《列寧全集》第31卷，第96頁。
　　[5]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第220頁。
　　[6]【美】 塞繆爾?亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，上海三聯書店1989年版，第89頁。
　　
　　（作者單位：安徽省人大常委會法制工作委員會）