關于各級人大常委會對專項工作報告聽取和審議的程序

　　從1954年人民代表大會制度建立至今，聽取和審議國務院及其各部委、最高人民法院、最高人民檢察院的工作報告，一直是全國人大常委會的重要工作，是全國人大常委會對國務院、最高人民法院、最高人民檢察院行使監督權的一種重要形式。
　　縣級以上地方各級人大于1979年后建立常委會以來，聽取和審議同級人民政府、人民法院、人民檢察院（以下簡稱“一府兩院”）的工作報告，也成為他們的重要工作，成為他們對同級“一府兩院”行使監督權的一種重要形式。
　　有關法律所規定的同級人大常委會聽取和審議“一府兩院”的工作報告，包括全面的綜合性的工作報告、階段性的綜合性的工作報告，也包括專項工作報告（有的法律、領導講話、人大制度理論研究文章稱之為工作報告、工作匯報、專題匯報或專題工作報告）。
　　2006年8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過了監督法，把專題匯報、專題工作報告、工作匯報、某些場合的工作報告（內容和時間需要人大常委會專門確定的工作報告）等，統一稱為專項工作報告，并突出了專項工作報告的聽取和審議在人大監督工作中的地位和作用，還規定了各級人大常委會聽取和審議同級“一府兩院”專項工作報告的程序。
　　
　　一、關于人大常委會聽取和審議的有關報告
　　
　　人大常委會要行使立法權、監督權、選舉任免權、決定重大事項權，首先要聽取和審議有關報告，在充分審議相關報告的基礎上，才能作出決議或決定，真正行使前述法定職權。
　　因為監督權以外的其他各項職權的有關報告都不屬于監督法所規定的專項工作報告的范疇，我們將會另文討論，所以，本文所論述的人大常委會聽取和審議的有關報告只涉及人大常委會行使監督權方面的報告。
　　人大常委會監督權方面的報告，按作報告的主體的不同，可以劃分為兩類：
　　一類是人大常委會自身或本級人大有關專門委員會、特別委員會、臨時機構、工作機構或辦事機構所作的報告。例如，代表資格審查委員會所作的代表資格審查的報告、特定問題調查委員會所作的特定問題的調查報告、執法檢查組所作的執法檢查報告。這些報告都不屬于監督法所規定的專項工作報告的范疇，而且監督法對特定問題調查委員會所作的特定問題的調查報告、執法檢查組所作的執法檢查報告，都列專章進行了規范，我們也將有專文論述，本文不再論述這類報告。
　　另一類是由“一府兩院”向同級人大常委會作的報告。這類報告又細分很多種類，有的屬于專項工作報告，有的不屬于專項工作報告。本文將根據有關法律特別是監督法，討論對這類報告主要是專項工作報告的聽取和審議的程序。
　　
　　二、人大常委會聽取和審議同級“一府兩院”各種報告的有關法律規定
　　
　　除本文一開始引述過的憲法規定外，全國人大常委會議事規則規定，全國人大常委會聽取和審議國務院及其各部委、最高人民法院、最高人民檢察院的工作報告。
　　締結條約程序法規定，條約和重要協定簽署后，由國務院提請全國人大常委會決定批準。
　　全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定規定，國務院應當向全國人大常委會提出對中央預算執行和其他財政收支的審計報告；預算外資金的收支情況要向全國人大常委會報告。
　　全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定規定，在經濟運行過程中，全國人代會批準的年度計劃、五年計劃和長遠規劃必須作的部分調整，由國務院提請全國人大常委會審查批準；國務院應當在8月向全國人大常委會報告上半年計劃執行情況；經濟運行發生重大變化時，國務院應當向全國人大常委會報告，作出說明；全國人大常委會可以根據需要，聽取并審議國務院經濟工作方面的專題匯報；全國人大常委會對計劃安排的國家重點建設項目，可以根據需要聽取國務院的工作匯報。同外國或者國際組織締結、廢除有關經濟方面的條約和協定，凡依照締結條約程序法的規定，必須由全國人大常委會決定批準的，國務院應當向全國人大常委會提出議案，提請審議決定。
　　地方組織法規定，縣級以上地方各級人民政府在本級人代會閉會期間，對本級人大常委會負責并報告工作。
　　人民法院組織法規定，最高人民法院對全國人大和全國人大常委會負責并報告工作；地方各級人民法院對本級人大及其常委會負責并報告工作。
　　人民檢察院組織法規定，最高人民檢察院對全國人大和全國人大常委會負責并報告工作；地方各級人民檢察院對本級人大和本級人大常委會負責并報告工作。
　　預算法規定，全國人大常委會審查和批準中央預算的調整方案；審查和批準中央決算。縣級以上地方各級人大常委會審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級政府決算。中央預算的調整方案必須提請全國人大常委會審查和批準；縣級以上地方各級政府預算的調整方案必須提請本級人大常委會審查和批準。接受返還或者補助款項的縣級以上地方各級政府應當向本級人大常委會報告有關情況。國務院財政部門編制中央決算草案，報國務院審定后，由國務院提請全國人大常委會審查和批準；縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審查后，由本級政府提請本級人大常委會審查和批準。國務院和縣級以上地方各級政府對下一級政府依照預算法的規定報送備案的決算，認為有同法律、行政法規相抵觸或者有其他不適當之處，需要撤銷批準該項決算的決議的，應當提請本級人大常委會審議決定；經審議決定撤銷的，該下級人大常委會應當責成本級政府依照本法規定重新編制決算草案，提請本級人大常委會審查和批準。各級政府應當在每一預算年度內至少兩次向本級人代會或其常委會作預算執行情況的報告。
　　審計法規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人大常委會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。
　　十屆全國人大常委會第二十九次會議于2007年８月30日通過的突發事件應對法規定，縣級以上人民政府做出應對突發事件的決定、命令，應當報本級人大常委會備案；突發事件應急處置工作結束后，應當向本級人大常委會作出專項工作報告。
　　憲法和前述10部法律，對“一府兩院”需要向本級人大常委會報告的事項作了較為詳細的規定。監督法是對此作規定的第12部法律。
　　
　　三、專項工作報告的法律含義
　　
　　從廣義的角度看，關于決算的報告、關于國民經濟和社會發展計劃的報告、預算執行情況的報告、審計工作報告都屬于專項工作報告，但監督法第三章對人大常委會審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告的職權和程序單列出來，作了詳細規定。監督法第三章是這樣規定的：
　　國務院應當在每年六月，將上一年度的中央決算草案提請全國人大常委會審查和批準。縣級以上地方各級人民政府應當在每年六月至九月期間，將上一年度的本級決算草案提請本級人大常委會審查和批準。
　　國務院和縣級以上地方各級人民政府應當在每年六月至九月期間，向本級人大常委會報告本年度上一階段國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況。國民經濟和社會發展計劃、預算經人代會批準后，在執行過程中需要作部分調整的，國務院和縣級以上地方各級人民政府應當將調整方案提請本級人大常委會審查和批準。預算安排的農業、教育、科技、文化、衛生、社會保障等資金需要調減的，國務院和縣級以上地方各級人民政府應當提請本級人大常委會審查和批準。
　　人大常委會每年審查和批準決算的同時，聽取和審議本級人民政府提出的審計機關關于上一年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告。
　　
　　人大常委會組成人員對國民經濟和社會發展計劃執行情況報告、預算執行情況報告和審計工作報告的審議意見交由本級人民政府研究處理。人民政府應當將研究處理情況向人大常委會提出書面報告。常委會認為必要時，可以對審計工作報告作出決議；本級人民政府應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常委會報告。
　　國民經濟和社會發展五年規劃經人代會批準后，在實施的中期階段，人民政府應當將規劃實施情況的中期評估報告提請本級人大常委會審議。規劃經中期評估需要調整的，人民政府應當將調整方案提請本級人大常委會審查和批準。
　　監督法第三章所列上述內容，大部分是預算法、審計法、全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定、全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定所規定的內容，都是計劃、預算、決算、審計方面的報告。這就是說，這些法律所規定的向人大常委會所作的報告，盡管都是人民政府作的報告，但監督法沒有把它們列入專項工作報告的范疇。
　　這類報告的特點是，它們有比較強的確定性，是每年都必須做的工作，有關法律或者慣例對其內容、報告時間和程序，都有比較具體的規定，比較明確和固定，一般不會更改，只要執行相關法律或者慣例就可以了。
　　締結條約程序法所規定的，條約和重要協定簽署后，由國務院提請全國人大常委會決定批準。全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定所規定的，同外國或者國際組織締結、廢除有關經濟方面的條約和協定，凡依照締結條約程序法的規定，必須由全國人大常委會決定批準的，國務院應當向全國人大常委會提出議案，提請審議決定。因為此項權力屬于立法權（或者屬于重大事項決定權），不是監督權，也沒有被監督法列入專項工作報告范疇之中。
　　監督法所規定的各級人大常委會聽取和審議本級“一府兩院”的專項工作報告，是指關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題的報告。它包括政治、經濟、文化、社會等各個方面，可以是人大常委會要求報告的事項，也可以是“一府兩院”主動請求報告的事項。
　　它還應包括前述法律所規定的人民政府必須向同級人大常委會報告而監督法第三章未列出的內容，例如：
　　全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定所規定的，國務院就預算外資金的收支情況要向全國人大常委會報告。
　　全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定所規定的，經濟運行發生重大變化時，國務院應當向全國人大常委會報告，作出說明；全國人大常委會可以根據需要，聽取并審議國務院經濟工作方面的專題匯報；全國人大常委會對計劃安排的國家重點建設項目，可以根據需要聽取國務院的工作匯報。
　　預算法所規定的，接受返還或者補助款項的縣級以上地方各級政府應當向本級人大常委會報告有關情況；國務院和縣級以上地方各級政府對下一級政府依照預算法的規定報送備案的決算，認為有同法律、行政法規相抵觸或者有其他不適當之處，需要撤銷批準該項決算的決議的，應當提請本級人大常委會審議決定；經審議決定撤銷的，該下級人大常委會應當責成本級政府依照本法規定重新編制決算草案，提請本級人大常委會審查和批準。
　　這類報告的特點是，它們有很大的不確定性，每年可能發生，也可能不發生，發生了，就作為重大問題，必須向同級人大常委會報告；不發生，就不報告。過去的法律和慣例對其內容、報告時間和程序都沒有明確規定，需要人大常委會專門確定。
　　監督法把“一府兩院”向同級人大常委會作的這類報告定名為專項工作報告，并對全國人大常委會聽取和審議專項工作報告的程序作了進一步的規定，同時，對地方各級人大常委會聽取和審議專項工作報告的程序作了具體的規定。
　　
　　四、全國人大常委會審議專項工作報告的程序
　　
　　全國人大常委會議事規則對全國人大常委會聽取和審議國務院及其各部委、最高人民法院、最高人民檢察院的工作報告的程序作了一些基本的規定。這里，聽取和審議工作報告的程序，適用于全面的綜合性的工作報告、階段性的綜合性的工作報告，也適用于專項工作報告。全國人大常委會議事規則規定的程序主要是：
　　1.全國人大常委會全體會議聽取國務院及其各部委、最高人民法院、最高人民檢察院的工作報告。
　　2.由分組會議和聯組會議進行審議。
　　3.分組會議審議時，有關部門派人到會，聽取意見，回答詢問；聯組會議審議時，有關負責人到會，聽取意見，回答詢問。
　　4.委員長會議可以決定將工作報告交有關的專門委員會審議，提出意見。
　　5.必要時，常委會可以對工作報告作出決議。
　　除了上述程序，監督法就全國人大常委會聽取和審議國務院、最高人民法院、最高人民檢察院的專項工作報告，增加規定了一些新的程序，主要是：
　　1.全國人大常委會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議國務院、最高人民法院和最高人民檢察院的專項工作報告。
　　2.聽取和審議專項工作報告的年度計劃，經委員長會議通過，印發常委會組成人員并向社會公布。
　　3.專項工作報告的議題根據下列途徑反映的問題確定：在執法檢查中發現的突出問題；人大代表的建議、批評和意見集中反映的問題；常委會組成人員提出的比較集中的問題；人大各專門委員會、常委會工作機構在調查研究中發現的突出問題；人民來信來訪集中反映的問題；社會普遍關注的其他問題。
　　4.國務院、最高人民法院和最高人民檢察院可以向全國人大常委會要求報告專項工作。
　　5.聽取和審議專項工作報告前，委員長會議可以組織常委會組成人員和全國人大代表，對有關工作進行視察或者專題調查研究。
　　6.聽取專項工作報告時，可以安排參加視察或者專題調查研究的代表列席常委會會議，提出意見。
　　7.聽取和審議專項工作報告前，常委會辦事機構應當將各方面對該項工作的意見匯總，交由國務院、最高人民法院或者最高人民檢察院研究并在專項工作報告中作出回應。
　　8.國務院、最高人民法院或者最高人民檢察院應當在常委會舉行會議的20日前，由其辦事機構將專項工作報告送交全國人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見。
　　9.國務院、最高人民法院或者最高人民檢察院對報告修改后，在常委會舉行會議的10日前送交常委會。
　　10.常委會辦事機構應當在常委會舉行會議的7日前，將專項工作報告發給常委會組成人員。
　　11.專項工作報告由國務院、最高人民法院或者最高人民檢察院的負責人向全國人大常委會報告，國務院的報告也可以委托有關部門負責人報告。
　　12.常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由國務院、最高人民法院或者最高人民檢察院研究處理。
　　13.國務院、最高人民法院或者最高人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構送交全國人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見后，向常委會提出書面報告。
　　14.必要時，常委會可以對專項工作報告作出決議。
　　15.國務院、最高人民法院或者最高人民檢察院應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常委會報告。
　　16.常委會聽取的專項工作報告及審議意見，國務院、最高人民法院或者最高人民檢察院對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向全國人大代表通報并向社會公布。
　　
　　五、地方各級人大常委會審議專項工作報告的程序
　　
　　監督法出臺后，有關的地方性法規或規范性文件中規定的地方各級人大常委會對工作報告和一般議案的審議程序仍然有效，但還要嚴格執行監督法增加規定的一些新程序。這些程序同全國人大常委會聽取和審議專項工作報告的程序，基本一樣，主要是：
　　
　　1.縣級以上地方各級人大常委會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。
　　2.聽取和審議專項工作報告的年度計劃，經主任會議通過，印發常委會組成人員并向社會公布。
　　3.專項工作報告的議題根據下列途徑反映的問題確定：在執法檢查中發現的突出問題；人大代表的建議、批評和意見集中反映的問題；常委會組成人員提出的比較集中的問題；各專門委員會、常委會工作機構在調查研究中發現的突出問題；人民來信來訪集中反映的問題；社會普遍關注的其他問題。
　　4.人民政府、人民法院和人民檢察院可以向本級人大常委會要求報告專項工作。
　　5.聽取和審議專項工作報告前，主任會議可以組織常委會組成人員和本級人大代表，對有關工作進行視察或者專題調查研究。
　　6.聽取專項工作報告時，可以安排參加視察或者專題調查研究的代表列席常委會會議，提出意見。
　　7.聽取和審議專項工作報告前，常委會辦事機構應當將各方面對該項工作的意見匯總，交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究并在專項工作報告中作出回應。
　　8.人民政府、人民法院或者人民檢察院應當在本級人大常委會舉行會議的20日前，由其辦事機構將專項工作報告送交本級人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見。
　　9.人民政府、人民法院或者人民檢察院對報告修改后，在本級人大常委會舉行會議的10日前送交常委會。
　　10.常委會辦事機構應當在常委會舉行會議的7日前，將專項工作報告發給常委會組成人員。
　　11.專項工作報告由人民政府、人民法院或者人民檢察院的負責人向本級人大常委會報告，人民政府的報告也可以委托有關部門負責人報告。
　　12.常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。
　　13.人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見后，向常委會提出書面報告。
　　14.必要時，常委會可以對專項工作報告作出決議。
　　15.人民政府、人民法院或者人民檢察院應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向本級人大常委會報告。
　　16.常委會聽取的專項工作報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人大代表通報并向社會公布。
　　
　　六、健全專項工作報告審議程序的意義
　　
　　近些年來，在發揮代表作用、加強制度建設、增強人大工作的針對性、實效性等方面，全國和地方各級人大做了大量工作。監督法的許多規定充分說明了這一點，健全聽取和審議專項工作報告的程序就是一個突出的例子。
　　1.監督法規定，根據在執法檢查中發現的突出問題，人大代表的建議、批評和意見集中反映的問題，常委會組成人員提出的比較集中的問題，各專門委員會、常委會工作機構在調查研究中發現的突出問題，人民來信來訪集中反映的問題，社會普遍關注的其他問題，來確定各級人大常委會的專項工作報告的議題，從而把各級人大常委會聽取和審議專項工作報告同人大常委會、人大專門委員會、常委會組成人員、人大代表依法履行職權緊密結合起來，同執法檢查，人大代表建議、批評和意見的辦理，調查研究，處理人民來信來訪等人大工作緊密結合起來，使上述各項工作有了后續程序的支撐，有了更加有效的程序，也就更容易見到實效了。
　　2.監督法規定，在聽取和審議專項工作報告前，常委會辦事機構要將各方面對該項工作的意見匯總，交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究并在報告中作出回應，并在常委會舉行會議的20日前，由其辦事機構將報告送交本級人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見；報告修改后，在常委會舉行會議的10日前送交常委會；常委會辦事機構在常委會舉行會議的7日前，將報告發給常委會組成人員。這樣，人大與“一府兩院”反復交換意見，反復斟酌、修改，就會使專項工作報告更符合實際，更有針對性，更切實可行。
　　3.監督法規定，聽取和審議專項工作報告前，可以組織常委會組成人員和本級人大代表，對有關工作進行視察或者專題調查研究；聽取專項工作報告時，可以安排參加視察或者專題調查研究的代表列席常委會會議，提出意見。這充分體現了人大常委會聽取和審議專項工作報告從實際出發，以人為本，注意反映民意；也體現了聽取和審議專項工作報告時，對人大代表、常委會組成人員履行職權及其發言權的尊重，更加注意發揮人大代表、常委會組成人員在監督工作中的作用。
　　4.監督法規定，常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理；研究處理情況由其辦事機構送交本級人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見后，向常委會提出書面報告；必要時，常委會可以對專項工作報告作出決議；本級人民政府、人民法院或者人民檢察院應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向本級人大常委會報告。
　　過去，人大常委會聽取和審議完“一府兩院”的工作報告以后，有的地方是把審議意見匯總整理，轉交給“一府兩院”或印發給“一府兩院”；有的是整理后刊登在常委會會議公報和紀要中，轉發給“一府兩院”；有的是“一府兩院”的同志到會聽取意見，不再作任何整理。對審議意見，有的要求“一府兩院”將是否采納和采納情況反饋給人大常委會，有的則未作要求。到底應該如何辦，始終困擾著各級人大常委會。
　　現在，監督法對這些問題作了明確的規定。這些強有力的措施，大大加強了人大對“一府兩院”專項工作報告后的跟蹤監督，防止人大常委會聽取和審議專項工作報告走過場，大大增強了聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的實效性。
　　5.監督法規定，常委會聽取的專項工作報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人大代表通報并向社會公布。這就把人大監督同本級人大代表的監督，同人民群眾的監督緊密結合起來，大大提高了人大監督的公開性和透明度，加大了人大監督的力度。
　　6.監督法規定，常委會在確定專項工作報告的議題時，有各專門委員會、常委會工作機構在調查研究中發現的突出問題和人民來信來訪集中反映的問題；聽取和審議專項工作報告前，常委會辦事機構應當將各方面對該項工作的意見匯總，交由本級“一府兩院”研究并在專項工作報告中作出回應；“一府兩院”在常委會舉行會議的20日前，由其辦事機構將專項工作報告送交本級人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見；常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由“一府兩院”研究處理后，由其辦事機構將研究處理情況送交本級人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見后，向常委會提出書面報告。
　　過去，有的地方人大常委會聽取和審議“一府兩院”工作報告的形式不規范，把在同級人大常委會會議上報告，在主任會議上報告，在專門委員會會議上報告，向工作委員會或辦事機構報告，向常委會主任或副主任個人甚至向常委會辦事機構工作人員匯報，都視為向人大常委會作工作報告。
　　監督法明確了，只有人大常委會才有權聽取和審議專項工作報告，而且必須當成嚴肅的工作，按嚴格的程序聽取和審議專項工作報告，決不能隨隨便便，馬虎了事，也不能委托專門委員會、主任會議代替人大常委會聽取專項工作報告，更不能委托工作委員會或辦事機構、常委會主任或副主任、常委會辦事機構工作人員代替人大常委會聽取專項工作報告。
　　
　　但是，不能代替人大常委會聽取專項工作報告，不是不能發揮有關機構各自的作用。在人大常委會聽取和審議專項工作報告時，監督法對充分發揮各專門委員會、常委會工作機構和辦事機構的作用，作了明確的規定。這說明，監督法十分注意在人大常委會聽取和審議專項工作報告時，充分調動人大各專門委員會、常委會工作機構和辦事機構的積極性，盡量發揮它們的作用。這將有力地推動人大的監督工作。
　　
　　七、值得研究的幾個問題
　　
　　1.全國人大常委會議事規則規定，全國人大常委會聽取國務院及其各部委、最高人民法院、最高人民檢察院的工作報告。而地方組織法并未規定地方各級人大常委會聽取和審議同級“一府兩院”的工作報告。各地人大常委會的議事規則或規范性文件中比照全國人大常委會議事規則對此作了規定，并或多或少都聽取和審議過同級“一府兩院”的工作報告。監督法出臺后，地方各級人大常委會聽取和審議同級“一府兩院”的專項工作報告有了明確的法律依據，地方各級人大常委會行使這項監督權，也更加名正言順了。
　　但聽取和審議同級“一府兩院”的工作報告是人大常委會的實體權力，應該首先在實體法中規定，再在程序法中規定行使這一權力的程序。監督法基本上是一部程序法。地方組織法是地方各級人大常委會的實體法。因此，地方各級人大常委會的這項實體權，應該在地方組織法中規定。下次修改地方組織法時，應把這個內容補充進去。
　　2.全國人大常委會議事規則規定，委員長會議可以決定將工作報告交有關的專門委員會審議，提出意見。地方各級人大常委會的議事規則或規范性文件都比照這一規定作了類似的規定。這里所說的工作報告應該包括全面的綜合性的工作報告、某一階段性的綜合性的工作報告，也包括專項工作報告。在過去的實際工作中，也是這樣做的。
　　而監督法沒有此項規定。
　　按立法法的規定，同一機關制定的法律，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。相對于全國人大常委會議事規則，監督法是新法，也是特別法。按照立法法確定的原則，專項工作報告的審議應該執行監督法的規定。這就會造成全面的綜合性的工作報告、某一階段性的綜合性的工作報告可以交有關的專門委員會審議，提出意見，是否專項工作報告就不能這樣做。這給實際工作帶來一些困惑。
　　3.一個類似的問題是，全國人大常委會議事規則規定，全國人大常委會聽取和審議國務院及其各部委的工作報告。地方各級人大常委會的議事規則或規范性文件中也都比照這一規定作了類似的規定。而監督法規定的是各級人大常委會聽取和審議同級人民政府的專項工作報告，沒有規定聽取和審議政府各部門的專項工作報告；監督法還增加規定，人民政府的報告也可以委托有關部門負責人報告。今后，各級人大常委會還能否聽取和審議政府各部門的工作報告？能否聽取和審議政府各部門全面的綜合性的工作報告、某一階段性的綜合性的工作報告，聽取和審議政府各部門的專項工作報告？是否是人民政府的報告只要委托有關部門負責人報告，就代替了聽取和審議政府各部門的專項工作報告？這也是實際工作中不明確的問題。
　　4.關于地方人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規則，地方組織法有一些基本的規定。地方組織法是實體法，對程序不可能規定得太多太細；另外，考慮到地方事務太復雜，不宜所有的事務都由法律統一規定，搞“一刀切”，從而束縛地方的積極性；另一方面，制定地方組織法時，地方人大常委會建立時間還不長，還缺乏經驗，有些做法還有待在實踐中探索，所以，過去的辦法是由地方各級人大及其常委會根據有關法律，用地方性法規或規范性文件來規定自己的議事程序。
　　現在，監督法第一次給地方人大常委會的一部分議事程序作了許多規定。這是一個突破，也是一個嘗試。監督法在立法上的成功，給進一步完善地方人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規則提供了一個新的思路。
　　地方各級人大常委會建立28年來，地方人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規則已經有了豐富的實踐和立法經驗，完全可以在一個或幾個法律中規定清楚，只是在一些細枝末節或尚不完全成熟的問題上，仍可以用地方性法規或規范性文件來補充規定，以保證地方人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規則的基本統一。
　　5.在聽取和審議專項工作報告的程序方面，監督法出臺后，有不少人作了進一步的探索，提出了一些更細致的設想，例如：每年11月底以前，由人大各專門委員會、常委會各工作委員會提出下一年度人大常委會聽取和審議專項工作報告的選題建議；本級人大代表，“一府兩院”，其他國家機關、社會團體、企事業組織也可以書面提出人大常委會聽取和審議專項工作報告的選題建議；每年12月底前，由人大常委會辦事機構與“一府兩院”溝通后，匯總擬定人大常委會聽取和審議專項工作報告的年度計劃；由人大常委會委員長會議或主任會議審議批準聽取和審議專項工作報告的年度計劃，然后在印發常委會組成人員的同時，印發人大各專門委員會、常委會各工作委員會和人大常委會辦事機構；人大常委會在聽取和審議專項bynUfdu78Ds0LnmMFkFg5Q==工作報告之前，可以組織人大相關專門委員會、常委會工作委員會先期進行專題調研，寫出報告，經秘書長辦公會議或主任會議批準后，印發常委會；由人大相關專門委員會、常委會工作委員會在常委會聽取專項工作報告前一個月，先聽一次，并與報告機關溝通，交換意見；報告機關應根據人大相關專門委員會、常委會工作委員會的意見對專項工作報告進行修改；常委會全體會議、分組會議審議專項工作報告時，報告機關派人聽取意見，回答詢問；由人大常委會辦事機構在會后5日內將專項工作報告的審議意見匯總整理成常委會會議審議意見，經人大相關專門委員會、常委會工作委員會核閱后，由人大常委會辦事機構函送報告機關，同時抄送人大相關專門委員會、常委會工作委員會，由人大相關專門委員會、常委會工作委員會跟蹤督辦，并可在3個月內聽取報告機關的匯報，與之溝通，督促他們在6個月內將整改情況書面報告委員長會議或主任會議，征求人大相關專門委員會、常委會工作委員會意見后，連同所提意見一并印發委員長會議或主任會議和常委會會議；由人大常委會辦事機構、人大相關專門委員會、常委會工作委員會安排本級和上級人大代表的參與和列席有關活動。
　　經過實踐，這些程序如果切實可行，應該規定在有關法律中。
　　6.很長一個時期，許多地方開展了人大代表、常委會組成人員或常委會對“一府兩院”的工作評議、述職評議的試驗，開展了對“兩院”具體案件實施監督的試驗。有不少地方還制定了這方面的地方性法規。在制定監督法時，對于是否把這個內容規定在該法中，進行了認真的研究和討論，甚至是激烈的辯論。由于各種原因，最后沒有規定在監督法中。但是，監督法關于專項工作報告的規定，為規范地進行這方面的工作，留下了空間。在實踐中，有的地方進行工作評議、述職評議、對“兩院”具體案件實施監督時，做得比較規范，是在人大常委會會議上進行的，是人大常委會組成人員集體行使職權并按照人大常委會的議事程序來做的。這種比較規范的做法，完全可以納入到監督法所規定的聽取和審議“一府兩院”有關專項工作報告的程序中來做。但不一定叫工作評議、述職評議，也不要評滿意、基本滿意、不滿意，可以用監督法規定的對有關報告的通過和不通過的程序代替。把與監督法不一致的做法，按監督法的規定改過來，工作評議、述職評議的一些實質性工作還是可以進行的。
　　
　　（作者曾任全國人大常委會辦公廳研究室經濟組組長、政治組組長、辦公室主任，全國人大外事委員會辦公室主任，全國人大華僑委員會法案室主任）