中央與地方關(guān)系的法治化值得期待

　　一
　　
　　2007年我國重大事故不斷，例如5月5日山西臨汾市浦鄧煤礦發(fā)生特別重大煤礦瓦斯爆炸事故，造成28人死亡；6月15日廣東佛山發(fā)生九江大橋被撞垮塌事故；8月13日湖南鳳凰縣堤溪大橋垮塌特別重大事故，64人罹難；8月17日山東新泰煤礦發(fā)生潰水事故，172名礦工被困井下，已無生還的可能。
　　為什么近些年來我國各種事故頻繁發(fā)生？應(yīng)該說，原因是多方面的，然而其中有一個重要原因卻往往被人們忽視，那就是地方政府不嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)法律和政策。例如，2006年7月國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長李毅中在成都舉行的安全生產(chǎn)形勢報告會上明確指出：“國務(wù)院……在安全生產(chǎn)工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口頭上、文件中和會議上，并沒有真正貫徹落實到縣、鄉(xiāng)和企業(yè)。”“一些地方的負責(zé)人，只看到整頓關(guān)閉對地方發(fā)展可能帶來的某些問題，看不到這些小礦害人死人、禍國殃民的現(xiàn)狀，政策的執(zhí)行力就這樣逐級遞減。”[1] 又如，2007年9月20日國家環(huán)保總局副局長潘岳告訴記者：“有一個資源大省的環(huán)保局長，他一邊被省長罵為什么擺不平環(huán)保總局，一邊被我罵為什么不能嚴(yán)格執(zhí)法。”“更為滑稽的是，很多地方局長要通報當(dāng)?shù)氐奈廴荆尤恢荒芙o國家環(huán)保總局寫匿名信。”[2] 兩位局長指出了目前一些地方政府不嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等方面的法律和政策的狀況。在2007年“兩會”期間，全國政協(xié)委員楊志福向溫家寶總理轉(zhuǎn)述了一個順口溜：“村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國務(wù)院。國務(wù)院下文件，一層一層往下念，念完文件進飯店，文件根本不兌現(xiàn)。”[3] 這個順口溜把一些官員欺上瞞下的行徑和中央政令不通的現(xiàn)狀夸張而形象地呈現(xiàn)了出來。
　　“上有政策，下有對策”，中央權(quán)威受到地方政府的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，這已經(jīng)是活生生的現(xiàn)實。可以說，近些年來各地環(huán)境污染問題突出、征地拆遷事件不斷、房價飛漲、一些領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗嚴(yán)重等現(xiàn)象都與此有密切的關(guān)系。
　　
　　二
　　
　　那么，為什么中央政令在地方不通，地方政府不執(zhí)行中央的法律和政策？根源之一就在于中央與地方的權(quán)限劃分不明，中央管什么與地方管什么在法律上不清晰。我國憲法第五條第一款規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”而且，憲法第三條第四款明確規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”然而，目前我國憲法和法律對中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分任務(wù)并沒有完成，可以說目前我國中央與地方關(guān)系的法治化程度還不高。特別是在行政方面，雖然我國憲法第一百一十條第二款規(guī)定了“地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責(zé)并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院”，但目前我國憲法和法律對中央政府與地方政府各自的權(quán)限幾乎沒有作任何劃分，其法治化程度很低。我國憲法第八十九條在規(guī)定國務(wù)院的職權(quán)時規(guī)定國務(wù)院有權(quán)“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)”。同時，在第一百零七條規(guī)定地方政府的職權(quán)時規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作。”而我國《地方組織法》第五十九條規(guī)定縣級以上的地方各級人民政府有權(quán)“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。我們不難看出，現(xiàn)行憲法和法律對中央政府與地方政府的職權(quán)規(guī)定幾乎一樣，根本沒有在法律上劃分中央政府與地方政府的職權(quán)。
　　中央與地方關(guān)系法治化程度低，導(dǎo)致的結(jié)果是在表面上中央什么都管，但是在實際上并沒有相應(yīng)的保障，“縣官不如現(xiàn)管”。事實上，地方掌握著很大的權(quán)力，地方幾乎什么都管，正如《人民論壇》上的一篇文章所指出的：就拿縣委書記來說，“除了外交、軍事、國防這些內(nèi)容沒有，他們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒有區(qū)別。”[4] 可以說，目前我國中央的法律和政策主要是依靠地方政府來執(zhí)行，中央的權(quán)威也就主要靠地方維持。例如，我國憲法規(guī)定礦藏、水流、城市的土地等屬于國家所有，但在事實上它們并不是由中央自己直接管理，而主要是歸所在的地方政府負責(zé)管理，并主要由地方政府來負責(zé)執(zhí)行《礦山安全法》《水法》《土地管理法》等相關(guān)法律。然而，在現(xiàn)實生活中，一些地方政府往往基于其自身利益的考慮而陽奉陰違地“變通”執(zhí)行、“打折扣”執(zhí)行甚至根本就不執(zhí)行中央的法律和政策，從而也就產(chǎn)生了當(dāng)今中國的諸多重大問題。
　　在某些方面，中央與地方的關(guān)系雖有一定的法制化，但規(guī)定得不一定科學(xué)合理，未必符合憲法所確立的既保障中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)又發(fā)揮地方的積極性的原則以及建設(shè)社會主義法治國家的精神。例如，在司法方面，我國刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法以及人民法院組織法對最高人民法院和地方各級人民法院的案件管轄權(quán)作了明確的劃分，應(yīng)該說在司法方面中央與地方關(guān)系的法治化工作起步最早，并且取得了不少的成就。但是，法制化并不等于法治化，目前我國中央與地方之間司法關(guān)系的法治化程度與法治的要求還有相當(dāng)?shù)牟罹唷！耙獙嵭蟹ㄖ危捅仨氂幸粋€獨立的司法部門。”[5] 然而，根據(jù)我國現(xiàn)行體制，各級人民法院的人、財、物均受制于同級黨委和政府，地方法院成了地方的法院，地方保護主義盛行，導(dǎo)致司法不公和國家的法制不統(tǒng)一。
　　
　　三
　　
　　顯然，要解決上述現(xiàn)實問題，就必須盡快厘清中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系，在法律上明確劃分中央政府與地方政府的管理權(quán)限，在法律上確保中央權(quán)威。
　　其實，為解決政令不通等問題，我國已經(jīng)開始進行旨在調(diào)整中央與地方關(guān)系的行政管理體制改革。例如：1994年，我國開始分稅制改革，分設(shè)國稅與地稅兩套系統(tǒng)；1998年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區(qū)域設(shè)立9家分行；1998年，決定對省以下工商行政管理機關(guān)實行垂直管理；1999年，決定在全國省以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)實行垂直管理；2000年，國家藥監(jiān)局也開始建立省以下垂直管理體制；2004年，對省以下土地部門實行垂直管理；2006年，國家環(huán)保總局組建華東、華南、西北、西南、東北等五個環(huán)境保護督察中心，連同上海、廣東、四川、北方、東北、西北等六個核輻射安全監(jiān)督站，直接由國家環(huán)保部門垂直管理，以減少地方對環(huán)保執(zhí)法的干擾；2006年7月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，決定由國土資源部向地方派駐9個國家土地督察局，專門負責(zé)對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查；2006年，為加強城市規(guī)劃監(jiān)督管理，建設(shè)部決定向南京、杭州、鄭州、西安、昆明、桂林等6個城市派出規(guī)劃督察員；等等。
　　需要指出的是，上述行政管理體制改革的措施基本上是以政策文件的方式出臺的，基本上屬于行政手段上的“收”與“放”的范圍，隨意性較大，法治化的程度較低，而且上述事項是否都應(yīng)當(dāng)由中央直接管轄，也應(yīng)當(dāng)作進一步的研究。顯然，加快開展這方面的立法，加快中央與地方關(guān)系的法治化進程，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)盡快提到議事日程上來。
　　為防止目前我國中央與地方關(guān)系的改革再度陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的怪圈，我們應(yīng)當(dāng)進一步解放思想，借鑒國外關(guān)于中央與地方關(guān)系法治化的有益經(jīng)驗，從制度上解決問題，通過法制途徑在中央與地方之間進行明確的縱向分權(quán)，明確中央在一些重大事項的專屬管轄權(quán)和職責(zé)以及地方的自主權(quán)，改變當(dāng)前中央與地方之間的關(guān)系在憲法和法律上不明確、不完善而在實際上“一統(tǒng)就死，一放就亂，一亂就收”的狀況，實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，既確保中央權(quán)威，又維護地方應(yīng)有的權(quán)力和利益，真正發(fā)揮“中央和地方兩個積極性”[6]。我們可以考慮專門制定一部《中央與地方關(guān)系法》。
　　
　　參考文獻：
　　[1] 彭嘉陵：《李毅中：警惕安全監(jiān)管“嚴(yán)格不起來 落實不下去”》，載《人民日報》2006年7月12日第10版。
　　[2] 郄建榮：《地方環(huán)保局長匿名向上級通報污染情況實屬無奈，環(huán)境執(zhí)法亟須垂直管理》，載《法制日報》2007年9 月21日第1版。
　　[3] 王石川：《“兩會”上引起關(guān)注的順口溜》，轉(zhuǎn)引自《報刊文摘》2007年4月23日第2版。
　　[4] 陶建群：《權(quán)利異化下的“問題書記”》，載《人民論壇》2006年第20期。
　　[5] 【美】巴里?海格著：《法治：決策者概念指南》，曼斯菲爾德太平洋事務(wù)中心譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第43頁。
　　[6] 毛澤東：《論十大關(guān)系》，載《毛澤東著作選讀》（下冊），人民出版社1986年版，第729頁。
　　
　　（作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)博士后、蘇州大學(xué)法學(xué)院副教授）