我國審計問責制度的設計及其實現途徑

　　【摘 要】 審計的目的不僅是發現問題，更重要的是糾正問題。審計問責對于國家審計來說已經成為至關重要的環節。本文通過具體解決由誰問責、向誰問責、以何標準問責、問責后的處理等問題來設計、構建我國的審計問責制度，并分析了審計問責制度的實現途徑。
　　【關鍵詞】 審計問責； 問責制度； 外部環境
　　
　　國家審計署原審計長李金華說：“審計的目的就是要發現問題，發現問題的目的就是要整改、糾正這些問題，審出問題不處理問題等于沒有審。”國家審計機關不僅要對政府及其公共部門履行其職責的規范性及使用公共資源的流向、效率、效果進行檢查和評價，將審計結果向社會公告，而且對于政府的失責要追究責任。我國政府職能的轉變，也必然要求政府審計職能創新，問責已經成為政府審計的基本職能。但是我國國家審計問責還處于起步階段，構建我國的審計問責制度對于實施審計問責，促使政府相關部門認真履行其職責，避免違規違法和對經濟資源的有效利用具有重要的意義。
　　
　　一、我國審計問責制度的設計思路
　　
　　審計問責制度作為一種制度安排，主要解決的是由誰問責、向誰問責、以何標準如何問責、問責后的處理等問題。在審計問責法律制度的設計中，把握三點要素至關重要，“一是激勵，即保證國家審計機構具備足夠的獨立性”；二是透明，即國家審計機關應向社會公眾公開審計結果報告，接受公眾的監督；三是問責，即要保證立法機關根據審計機關的審計結果對政府的失責進行責任追究并作出相應的懲罰。內容應包括問責主體、問責客體、問責標準、問責程序與方法、問責結果反饋幾個具體內容。
　　
　　二、審計問責制度具體內容設計
　　
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　　即首先要解決由誰向誰來問責的問題。根據我國《憲法》規定，“中國人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！币獙崿F真正的民主，人民則成為當然的問責主體，但是民眾過于分散不可能親自實施，所以其代言人，即代表民眾行使國家權力的人大就成為了問責主體。
　　政府審計問責的客體當然是政府相關部門，但具體分析對哪些行為要問責，是不是只有違法違規的行為才需要問責。參照美國GAO的政府審計準則中的有關規定“立法者、政府官員和社會公眾需要了解：1.政府管理公共資源和適當地運用權力是否遵循了法律、法規；2.政府項目是否實現了其目標，是否取得了所要求的成果；3.政府提供服務是否講究了效果性、效率性、經濟性、倫理性和公正性；4.政府的管理者對使用公共資源是否負有責任?！蔽覈鴩覍徲嫏C關應對我國政府的以下行為來問責：
　　1.對公共資源的使用和權力的應用是否合法合規；2.對公共資源的使用和權力的應用是否講究了績效即符合經濟性、效率性、效果性的要求。
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　　即要解決以何標準如何問責的問題。
　　1.問責標準：要想真正確定問責標準是比較困難的，合法合規性還比較容易，因為有法律法規可遵循，但對公告資源使用的經濟性、效率性、效果性的目標界定是很重要也是較為困難的。這里可以參照界定英國國家審計署的《績效審計概要》：經濟性（Economy）：在考慮質量要求的前提下，盡量減少使用資源的成本，即達到支出最小化；效率性（Efficiency）：商品、服務和其他結果及其所使用的資源之間的關系，以較少的投入得到最大產出，即達到效益最大化；效果性（Effectiveness）：項目、計劃、或其他活動的預期結果和實際結果之間的關系，即達到結果最優化。
　　2.問責方法：即發現政府失責行為后，采用何種手段加以懲罰。對于政府的行為必須按照賞罰分明的原則，特別是對于失責政府要給予懲罰?！吨貞c市政府部門行政首長問責暫行辦法》中規定追究責任的方式共有7種，分別為：取消當年評優、評先資格；誡勉；通報批評；責令在市政府常務會議上作出書面檢查；通過市級主要新聞媒體向社會公開道歉；停職反省；勸其辭職。根據該《辦法》，在國家審計的問責中，對于（1）行政責任，可以采用的辦法有：責令作出書面檢查；取消當年的評優評先資格；誡勉；通報批評；向社會公開道歉；停職反省；降職使用；引咎辭職、責令辭職或免職；對于（2）民事責任，可以采用罰款、追回經濟損失，責令經濟賠償等方法；對于（3）刑事責任，比如瀆職、玩忽職守造成重大損失的，還要追究其刑事責任，包括有期徒刑、無期徒刑、死刑等。
　　3.問責程序：即采取何種方法和步驟向政府問責。第一步，由國家審計部門進行審計，并提交審計報告；第二步，根據審計報告的結果，由特定部門鑒定是否有失責行為存在，如果有，則要鑒定責任的類別、大小及相關責任人；第三步，根據責任的類別、大小，分別將不同的責任交至不同的部門，提出處理意見；第四步，提出處理意見后，要向問責對象反饋情況，說明處理理由和依據，聽取問責對象的陳述和申辯，問責對象對問責處理決定不服的，可以自收到處理決定起15日內申請復核；第五步，形成對于失責者的處理結果，向問責對象和社會公眾告知。
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　　即問責之后的工作。不僅要問責，更重要的是要將問責結果及時地告知問責客體，使問責客體明確其責任，促進其改正，這也才是問責的最終目的。目前我國很多地區的審計部門出臺了有關領導干部經濟責任審計結果反饋的辦法，如江西省宜春市出臺的《領導干部經濟責任審計結果反饋和整改督查暫行辦法》，其中界定了經濟責任審計結果的反饋內容、方式，規定實行經濟責任審計整改制度，要求被審計單位針對審計中發現和揭露的違法違規問題，制定整改方案，落實整改責任，公布整改情況；被審計對象及其所在單位在收到《審計結果報告》和《審計決定》30日內，應以書面形式向市經濟責任審計工作領導小組辦公室報告整改情況；對不報送整改報告、推卸責任、屢查屢犯、庇護違紀違規行為、無正當理由拒不接受整改的，責成相關單位根據各自職能，依法依紀追究相關責任人的責任。參照此辦法，筆者認為問責結果的反饋不應僅限于經濟責任結果的反饋，應擴大到政府審計結果的各個方面。
　　
　　三、我國審計問責制度的實現途徑
　　
　　要想實現上述的問責制度，有效地實施審計問責，關鍵在于其外部環境的構建，包括以下幾個方面：
　　（一）政治環境與政治體制改革
　　政治環境是國家審計最為重要的外部環境，它決定著一國的國家審計模式。而國家審計制度也是國家政治體制的一個組成部分。政治環境的相對穩定對于審計問責的實現是最為重要的因素。我國目前正在進行政治體制改革，其核心應該是進一步完善人民代表大會制。完善人民代表大會制度才是根本意義上的政治體制改革，人民代表大會制度的重要性就在于它是人民主權的實現形式，任何的制度和機構都只能處于從屬地位。核心問題如果不能得到很好解決，制度的外圍問題也就得不到解決。要想真正實現人大問責，其面臨的問題是人大會議每年召開一次，這樣人大對于政府日常的活動缺乏有效的持續的監督，在人大閉會期間，如何行使其監督權？筆者認為建立人大日常的監督權乃是政治體制改革的最關鍵問題。
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　　比較立法型審計模式而言，行政型審計模式具有更濃厚的內部監督色彩。轉變我國行政型審計模式，對于提高審計獨立性具有決定性的意義。國內大多數學者都認為我國行政型審計模式應向立法型審計模式轉變，但這種轉變并不是一蹴而就的，需要經歷一個過程，只有審計模式的轉變才能從根本上保證審計的獨立性。國際最高審計組織的《利馬宣言：審計規則指南》則要求各國的最高審計機關在以下方面體現獨立性：1.必須獨立于受審單位之外并不受外界影響；2.必須具備完成其認為所需要的職能上和組織上的獨立性；3.應當在《憲法》中規定最高審計機關的建立及其獨立性的程度。要保證我國國家審計機構的獨立性，則要從實現我國國家審計組織機構設置上的獨立性、審計機構人員任免上的獨立性與審計機構經費上的獨立性這三個方面予以著手。
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　　科技的發展要求審計技術不斷提高，給審計目標、范圍、對象、技術、審計評價標準帶來了重大挑戰，特別是計算機審計技術的應用已經成為國家審計新的課題。在科技不斷發展，提高國家審計技術的同時，也給審計檢查和監督帶來了更大的審計風險，這就要求審計人員的技術水平不斷提高，這對于問責制度的順利實行也是必不可少的要素之一。
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　　向社會公眾公開審計機關的審計結果公告，是增強審計透明度的最根本措施，這樣有利于政府行為的公開化，使政府接受廣大社會公眾的監督，規范政府的行為。如深圳市自2003年起開始嘗試將其政府績效審計項目的結果向社會公布，以單行本的形式，全文公開績效審計項目的審計結果，并將其上網向全體市民公布，其內容包括對于審計項目基本情況的介紹、審計評價、審計發現的主要問題、審計意見和建議等內容。此外，除了公布審計結果外，對于政府的整改情況也要向社會公眾公布，使其接受公眾的監督。
　　只有從政治體制、審計體制、技術環境、信息公開化等各個方面著手，不斷改善審計問責制度的外部環境，才能明確審計問責的主體客體；才能采用有效的問責方法實現問責；才能使公眾更好地監督政府，真正起到問責的作用。
　　
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