關(guān)注公安機(jī)關(guān)反恐融資問題

　　【摘 要】 隨著恐怖主義日趨猖獗，反恐融資凸顯其艱巨性和重要性。本文闡述了恐怖主義融資與洗錢的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了反恐融資在反洗錢工作中的重要性與特殊性；在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步論述了恐怖主義融資的方法，為切斷恐怖主義的資金鏈作了起始點(diǎn)的分析，對公安機(jī)關(guān)打擊恐怖主義融資提出相應(yīng)建議。
　　【關(guān)鍵詞】 恐怖主義融資； 反恐融資； 公安機(jī)關(guān)
　　
　　所謂“恐怖融資”，或“資助恐怖主義”（Terrorist Financing）是指向從事恐怖活動的組織或個(gè)人提供資金，或幫助從事恐怖活動的組織或個(gè)人募集、管理或轉(zhuǎn)移資金的犯罪行為。反恐融資隨著近幾年反恐工作的全面開展逐漸深入，由于人們往往把反恐融資與反洗錢一并提起，容易產(chǎn)生混淆。本文特別就恐怖主義融資的概念、方法加以論述，并對公安機(jī)關(guān)反恐融資工作提出相應(yīng)建議。
　　
　　一、恐怖主義融資與反恐融資現(xiàn)狀
　　
　　（一）認(rèn)識恐怖主義融資
　　洗錢與恐怖融資的區(qū)別是很明顯的，洗錢的目的是為了把一層合法的外衣披在自己“骯臟”的錢上，而恐怖融資的目的是為了掩蓋合法來源的財(cái)產(chǎn)（如公共基金或者所謂的慈善基金）。但同時(shí)應(yīng)該看到，因?yàn)楣舱叩哪繕?biāo)并不完全關(guān)注非法資金的運(yùn)轉(zhuǎn)問題，同時(shí)也關(guān)注資金本身以及資金背后的組織或者個(gè)人。在這方面，犯罪財(cái)產(chǎn)與恐怖財(cái)產(chǎn)對金融體系和公共機(jī)構(gòu)的威脅是相同的。打擊有組織犯罪戰(zhàn)略在通過金融系統(tǒng)獲得資金方面完全可以適用于打擊恐怖融資案件。另外，有組織犯罪往往與恐怖主義團(tuán)結(jié)在一起，在犯罪與恐怖組織之間形成許多形態(tài)，分享它們獲得的利益。犯罪組織從恐怖組織和游擊隊(duì)組織的破壞中獲益，而恐怖組織和游擊隊(duì)組織反過來從有組織犯罪活動可獲得的融資中得益。
　　于是，“反恐融資”合情合理地成為反洗錢整體工作的一個(gè)組成部分。十屆全國人大常委會第二十四次會議31日審議通過的反洗錢法明確規(guī)定，對涉嫌恐怖活動資金的監(jiān)控適用本法；其他法律另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。但二者畢竟是兩個(gè)相互獨(dú)立的概念，不能將二者混為一談。
　?。ǘ┓纯秩谫Y現(xiàn)狀
　　鑒于世界上恐怖主義犯罪活動日益猖獗，通過反洗錢機(jī)制發(fā)現(xiàn)并切斷恐怖主義融資渠道成為各國反洗錢工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。國際社會先后制定了一系列標(biāo)準(zhǔn)，主要包括聯(lián)合國安理會的相關(guān)決議，尤其是第1373號決議（2001年）和第1535號決議（2004年）、FATF《反恐融資8條特別建議》以及《聯(lián)合國制止向恐怖主義提供資助國際公約》。其中，聯(lián)合國安理會第1373號決議決定成立了反恐委員會（CTC），聯(lián)合國第1535號決議決定并重組了CTC，目的是使CTC在反恐領(lǐng)域的對話、評估、促進(jìn)技術(shù)援助以及在與其他國際組織進(jìn)行協(xié)作等方面發(fā)揮更為積極的作用。我國對反洗錢的態(tài)度和立場歷來十分鮮明和堅(jiān)決，并明確了一些重點(diǎn)打擊地區(qū)和范圍，于2004年作為創(chuàng)始成員國發(fā)起成立了“歐亞反洗錢與反恐融資小組”（EAG）。
　　為破獲、鏟除和遏制恐怖主義融資網(wǎng)絡(luò)，美國制定了反恐金融戰(zhàn)略三大支柱。第一，開展執(zhí)法和情報(bào)行動，將為恐怖主義融資者繩之以法。第二，采用點(diǎn)名、羞辱等公開定性措施，并凍結(jié)恐怖主義組織及其支持者的資產(chǎn)。第三，設(shè)立能力建設(shè)項(xiàng)目，以加強(qiáng)盟國積極主動地打擊恐怖主義融資活動的機(jī)制?？梢姽矙C(jī)關(guān)開展調(diào)查資金操作，不讓為恐怖分子提供資金者鉆空子，具有追溯性，意義重大。2006年10月31日，十屆全國人大常委會第二十四次會議通過了《中華人民共和國反洗錢法》，進(jìn)一步推動了我國反洗錢工作的開展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2004年4月至2005年間，中國央行和外匯局共向公安機(jī)關(guān)移送可疑線索1 500余件，其中協(xié)助偵破51件，涉案金額分別為30.96億元人民幣和4.60億美元。
　　
　　二、恐怖主義融資的方法
　　
　　恐怖活動的資金主要來自四個(gè)渠道：個(gè)人捐款、慈善、罪案及生意。而資金流動的方式包含一般銀行系統(tǒng)、非正式匯款及自己交付。
　　現(xiàn)今犯罪活動所得日益成為恐怖分子經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，而這些犯罪活動會隨著恐怖組織的不同而有所改變。為恐怖主義提供最大資金的犯罪活動莫過于毒品走私，日益嚴(yán)重的制造、販運(yùn)麻醉藥品、精神藥物及其前體的活動極大地威脅著該地區(qū)的國家安全和社會穩(wěn)定，且是國際恐怖組織資金來源的重要渠道之一。目前，很多恐怖組織也學(xué)會了通過計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)籌集資金，這給反恐行動帶來了很大不便。互聯(lián)網(wǎng)在恐怖分子的頑抗中還扮演了“通道”的作用，將人力資源和資金等源源不斷地輸送給恐怖組織?？植婪肿映３谀硞€(gè)論壇中給出自己網(wǎng)站的鏈接，或者直接在聊天室中招募人員、籌集資金。不僅形形色色的恐怖主義網(wǎng)站難以追蹤和監(jiān)控，恐怖組織還經(jīng)常利用合法網(wǎng)站，達(dá)到他們的目的。此外，慈善組織在融資模式中扮演重要角色，慈善機(jī)構(gòu)能夠把從個(gè)人、私人企業(yè)和政府獲得的合法收入都以慈善的名義與犯罪所得混同，因此使得可能的調(diào)查變得不適宜并且很難區(qū)分“骯臟”的錢與“干凈”的錢。
　　其他形式如敲詐勒索、綁架、寶石走私以及其它走私活動和販賣人口等。其中軍火走私是一個(gè)獨(dú)特的情形，因?yàn)樗仁侨谫Y的來源，又使用這些來源，同時(shí)它還透過其他走私活動成為交易的媒介。例如：哥倫比亞革命武裝力量被發(fā)現(xiàn)在古柯產(chǎn)地；非洲內(nèi)戰(zhàn)一般都發(fā)生在寶石和其他珍貴自然資源的開采地；阿富汗的阿爾蓋特恐怖組織的士兵在世界最大的鴉片生產(chǎn)地煽動武裝動亂。向國外散戶籌集資金盡管早已有之，但現(xiàn)在依然是重要的融資來源。愛爾蘭共和軍已經(jīng)從美國的愛爾蘭社區(qū)籌措大量資金，同樣阿爾蓋特、車臣、斯里蘭卡等恐怖組織也從因經(jīng)濟(jì)原因被流放的同胞處獲取大量資金。
　　
　　三、公安機(jī)關(guān)反恐融資努力的方向
　　
　?。ㄒ唬┛茖W(xué)地開展恐怖主義融資的執(zhí)法調(diào)查
　　毒品販子和有組織犯罪集團(tuán)的主要目的在于賺錢，而恐怖融資則與此不同，他們通常具有非金融目標(biāo)，尋求公開化8xM3tmGTsuhyiHVFEO1PkLBjTM4r0UEg3YoJQW872GU=、政治合法性、政治影響力和傳播意識形態(tài)等，恐怖分子籌集資金的行動只是達(dá)到上述目標(biāo)的一個(gè)手段。這就要求我們必須以一種前所未有的新方法來利用現(xiàn)有的反洗錢法律，看其是否有助于充分的識別和應(yīng)付恐怖融資交易所帶來的威脅，尤其是現(xiàn)有的交易報(bào)告義務(wù)可能不是執(zhí)法部門用以發(fā)現(xiàn)資助恐怖活動資金的充分工具。另外，恐怖融資具有花費(fèi)少、后果嚴(yán)重、資金來源廣泛、轉(zhuǎn)移隱蔽等特點(diǎn)，調(diào)查一個(gè)恐怖組織的資金交易活動往往比調(diào)查毒品販子的資金活動更困難。同恐怖活動有牽連的單個(gè)金融交易所涉及的金額通常都非常低，沒有超過必須通知執(zhí)法部門或監(jiān)管部門的最低金額規(guī)定。這些交易往往在合法生意、社交或慈善行為的掩護(hù)下進(jìn)行。因此，要對恐怖資金進(jìn)行追蹤十分困難。
　　公安機(jī)關(guān)應(yīng)科學(xué)地開展追蹤恐怖主義融資的執(zhí)法調(diào)查。同時(shí)，賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)相應(yīng)必要的權(quán)利，包括通過秘密偵察和電子監(jiān)測調(diào)查金融犯罪，以追查包括恐怖主義融資案件在內(nèi)的金融犯罪。在條件許可的情況下，公安機(jī)關(guān)可以嘗試變被動接受案件到主動發(fā)現(xiàn)、調(diào)查案件，使戰(zhàn)線前移，增強(qiáng)打擊恐怖主義融資的力度。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與司法部門以及其他相關(guān)協(xié)調(diào)恐怖主義融資案件的調(diào)查和起訴。
　　（二）建立健全預(yù)防恐怖主義融資的法規(guī)
　　在預(yù)防洗錢的措施方面缺少專門針對洗錢的行政法規(guī)，與國際上通行的包括打擊資助恐怖主義的反洗錢標(biāo)準(zhǔn)差距較大。由于缺少預(yù)防性金融管制措施，執(zhí)法機(jī)關(guān)得不到及時(shí)充分的有關(guān)金融情報(bào)，發(fā)現(xiàn)洗錢活動比較遲緩，不利于及時(shí)有效地扼制洗錢犯罪。而且，融資恐怖活動的金額有時(shí)并不多，例如“9.11”事件，美國有關(guān)當(dāng)局預(yù)測其花費(fèi)僅介于40萬至50萬美元，這就為建立預(yù)防性金融管制措施增加了難度。
　　（三）加強(qiáng)打擊恐怖主義融資的國際合作
　　在國際化的社會中，資金在全世界可以自由流動，只要有一個(gè)國家不參與，就可能存在被恐怖分子利用的薄弱環(huán)節(jié)，影響預(yù)期的效果。所以，反洗錢和反恐融資在國際間的合作顯得尤為重要。在反恐融資領(lǐng)域，存在有關(guān)恐怖主義組織和個(gè)人的名單較為混亂、識別標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、起訴缺乏證據(jù)、對不適當(dāng)查封的賠償以及被查封和沒收資產(chǎn)如何處置等問題。我國公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)打擊恐怖主義融資的國際合作，參照國際反恐領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)，建立適應(yīng)我國特點(diǎn)的在反恐領(lǐng)域的技術(shù)網(wǎng)絡(luò)和標(biāo)準(zhǔn)體系。
　　由于恐怖主義融資案件具有復(fù)雜的專業(yè)性，應(yīng)盡快組建一支熟悉金融犯罪的、訓(xùn)練有素的隊(duì)伍開展這方面的調(diào)查。公安機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)積極派員參加有關(guān)培訓(xùn)項(xiàng)目，參加有關(guān)國際會議，更廣泛地開展警務(wù)合作，增加打擊洗錢和恐怖主義融資領(lǐng)域的知識，通過合作發(fā)展迅速交流有關(guān)洗錢和經(jīng)濟(jì)犯罪的重要信息的能力。
　　
　　【參考文獻(xiàn)】
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