國家審計(jì)的本質(zhì)

　　一
　　
　　鄧小平同志在1982年9月的十二大開幕詞和胡耀邦同志在十二大報(bào)告中指出了我國人民面臨的歷史任務(wù)，這就是“把中國建設(shè)成為一個現(xiàn)代化的，高度文明的，高度民主的社會主義國家”。
　　中華人民共和國審計(jì)署的成立和審計(jì)制度的推行，是黨領(lǐng)導(dǎo)我國人民向現(xiàn)代化的，高度文明、高度民主的社會主義國家邁出的巨大的一步。
　　近代審計(jì)，是近代民主的產(chǎn)物，我們的審計(jì)制度必然又將反過來進(jìn)一步鞏固我們的人民民主制度，即無產(chǎn)階級專政的制度，并使其發(fā)展，達(dá)到資產(chǎn)階級民主所不可能有的高度。
　　無論國家的國體或政體如何，國家審計(jì)，從其最本質(zhì)的方面來看，都是鞏固階級專政的有力手段。資產(chǎn)階級的審計(jì)學(xué)者們諱言這一點(diǎn)，我們卻必須一開始就明確這一點(diǎn)，并牢固地樹立起審計(jì)為無產(chǎn)階級政治服務(wù)、為人民民主制度服務(wù)的觀點(diǎn)，把國家審計(jì)只認(rèn)為是一種單純技術(shù)性的、事務(wù)性的工作，就不可能認(rèn)識國家審計(jì)的真正意義，也就不可能掌握國家審計(jì)的基本精神。
　　今天我們正在研究資本主義國家的審計(jì)制度，尤其著重于研究他們的審計(jì)技術(shù)和審計(jì)方法，我想，首先研究一下國家審計(jì)的本質(zhì)這個最根本性的問題，也許是有意義的。
　　
　　二
　　
　　審計(jì)這個概念和會計(jì)責(zé)任性這個概念不可分。沒有會計(jì)責(zé)任，就無所謂審計(jì)，而審計(jì)之所以必要，也還是為了監(jiān)督和驗(yàn)證會計(jì)責(zé)任貫徹的結(jié)果和貫徹的過程。
　　什么叫會計(jì)責(zé)任？
　　會計(jì)責(zé)任指的是，因受命或受托經(jīng)營財(cái)政或財(cái)務(wù)收支，對命令或托付人所負(fù)的一種最大善意充分體現(xiàn)其意志的責(zé)任。
　　負(fù)這種責(zé)任的，叫責(zé)任人，命令或托付這種責(zé)任的叫授任人。
　　比如：我請上街的朋友為我捎帶一件用品，我就是授任人，朋友同意為我代購，就成為我的責(zé)任人。在朋友承擔(dān)起代購這一任務(wù)之后，他就必須：第一，負(fù)責(zé)以最大善意，力求在價格、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量等方面，充分符合我的意志；第二，負(fù)責(zé)把經(jīng)手的錢和賬向我結(jié)算和交代清楚。這種責(zé)任也就是一種會計(jì)責(zé)任，它是由接受委托而發(fā)生的。
　　國家的事盡管比這要復(fù)雜得多，也嚴(yán)肅得多，基本上卻也是一種委托關(guān)系。國際最高審計(jì)機(jī)關(guān)組織（INTOSAL）關(guān)于審計(jì)規(guī)范的利馬宣言(Lima Declaration of –Guidelines on Auditing Precepts)，開宗明義地指出：“公共資金的管理，意味著一種委托關(guān)系”。正說明了國際上對這個問題比較一致的看法，值得我們注意。
　　對近代民主國家來說，是人民，或西方所謂的納稅人，將公共資金，委托給國家及其各種公職人員來管理。授任人是人民或納稅人。責(zé)任人是各級正負(fù)及其公職人員。不過，兩者的關(guān)系是國家主人和公仆的關(guān)系，或者，是統(tǒng)治階級對他們雇員或勤務(wù)人員的關(guān)系，既不同于上面所說的朋友關(guān)系，更不是封建子民和封建老爺式的那種顛倒了的關(guān)系。授任人的意志，代表著統(tǒng)治階級的意志。不是授任人口頭隨便交代的，而是由授任人以憲法、法律、規(guī)章、制度、預(yù)算等形式，明文鄭重規(guī)定的。這些責(zé)任，必須由負(fù)責(zé)人以最大誠意來遵行，違反授任人的意志，不但要負(fù)不盡責(zé)、不忠于職守，乃至不愛國、不愛人民等道義上的責(zé)任，并往往要負(fù)撤職、賠償、判刑等行政乃至法律上的責(zé)任。
　　會計(jì)責(zé)任當(dāng)然不光發(fā)生于民主國家，同樣也發(fā)生于封建國家和奴隸主國家，因此，審計(jì)的起源是很早的。而對現(xiàn)代政府及其公職人員來說，這種責(zé)任卻是因民主而產(chǎn)生的，即：由人民托付而產(chǎn)生的，并且，又是因民主的發(fā)展而發(fā)展的。
　　
　　三
　　
　　今天看來，現(xiàn)代民主國家的各級政府及其公職人員的會計(jì)責(zé)任包括以下各項(xiàng):
　　
　　1.負(fù)責(zé)以最大善意遵照法律的規(guī)定，執(zhí)行國家的任務(wù)，并遵照法律手續(xù)，進(jìn)行因執(zhí)行任務(wù)而發(fā)生的財(cái)政和財(cái)務(wù)資源上的一切收支，登記賬目，按期據(jù)實(shí)報(bào)告，絕對不允許一切以權(quán)謀私的行為。
　　
　　2.負(fù)責(zé)以最經(jīng)濟(jì)、最有效的辦法使用管理上項(xiàng)資源。
　　
　　3.負(fù)責(zé)使前項(xiàng)資源的使用最大限度地達(dá)到預(yù)定目的。
　　加拿大的一本出版物中提到:“負(fù)責(zé)使用公共資金的公職人員必須保證各項(xiàng)決策既合法而又無悖于道義。必須保證此項(xiàng)決策在為公眾服務(wù)上的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。即商品與勞務(wù)的購買必須適量、適當(dāng)、適時，價格低廉，必須盡可能提高使用人、財(cái)、物等資源時的生產(chǎn)能力，必須使計(jì)劃照預(yù)定完成。我想，這可以認(rèn)為是對公職人員的會計(jì)責(zé)任性問題的一個比較典型的說明。
　　這也就是說，今天公職人員的會計(jì)責(zé)任是三方面的，即：遵守道義與法律方面的，經(jīng)濟(jì)和效率方面的，獲得良好效果方面的。在公共組織內(nèi)，這一會計(jì)責(zé)任性原則對任何級別的公仆們都適用。
　　比如，預(yù)定建筑居民住宅100萬平米，預(yù)定每平米造價150元，合計(jì)1.5億元，結(jié)果只建成90萬平米，或者雖然也是100萬平米，而不全是居民住宅，這叫效果上沒有體現(xiàn)人民意志，要負(fù)責(zé)；如果建成的確是100萬平米的居民住宅，而費(fèi)用超過預(yù)計(jì)，或雖未超過預(yù)計(jì)，而某些開支卻顯然不經(jīng)濟(jì)；或者住宅的質(zhì)量達(dá)不到每平米150元應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)，那就是在經(jīng)濟(jì)上沒有體現(xiàn)人民的意志，要負(fù)責(zé)；100萬平米的居民住宅建成了，可是建筑標(biāo)準(zhǔn)超過規(guī)定，或單位面積造價超過規(guī)定，或不合基本建設(shè)的手續(xù)；該批準(zhǔn)的未經(jīng)批準(zhǔn)；該勘探的，未勘探；該進(jìn)行可行性研究的，未研究；該招標(biāo)、驗(yàn)收的，未招標(biāo)、驗(yàn)收；該分配給的居民，未分配或未完全分配給居民，甚至，在營建過程中有偷工減料的，營私舞弊，行賄受賄等事情，那就是在符合法律要求上沒有體現(xiàn)人民意志，要負(fù)責(zé)。
　　在民主制度比較不發(fā)達(dá)的情況下，會計(jì)責(zé)任以合法性為主，只要是依法支出的，沒有“落入個人腰包”，能夠按照老一套的封建標(biāo)準(zhǔn)，做到“取之于民，用之于民”，也就認(rèn)為已盡會計(jì)責(zé)任的能事了，大不注意于所付貨幣代價大小的問題。隨著民主制度的發(fā)展，人民或納稅人就不但要求政府及公職人員僅僅“取之于民，用之于民”，并要追究政府及公職人員在“用之于民”時所發(fā)生的浪費(fèi)，不經(jīng)濟(jì)的支出和低效率的責(zé)任，要進(jìn)一步追究貨幣的代價，經(jīng)濟(jì)地用之于民。隨著民主制度的更進(jìn)一步發(fā)展，人民或納稅人又不但要求一切開支要經(jīng)濟(jì)地用之于民，并要求一切開支要嚴(yán)格按照人民的意向而不是責(zé)任人隨心所欲的“賜予”來用之于民，不但要求開支必須合法、經(jīng)濟(jì)，并要求開支必須達(dá)到人民預(yù)定的目標(biāo)，充分體現(xiàn)人民或納稅人的意志。比如：人民將錢交給您辦文、教、衛(wèi)生事業(yè)，您就必須按照人民的意志將錢用于文、教、衛(wèi)生事業(yè)。挪用文、教、衛(wèi)生的經(jīng)費(fèi)，來蓋書記院、首長樓，甚至是居